«Путинский транзит 2024 года» и политическое будущее России

«В России каждые десять лет все меняется, и за 200 лет ничего не меняется». Эта цитата, приписываемая русскому реформатору начала ХХ века Петру Столыпину, хорошо иллюстрирует загадку для любого, кто пытается прийти к власти с политическими изменениями в России. Поэтому важнейшая задача оценки следующего десятилетия заключается в том, чтобы не недооценивать и не переоценивать масштабы ожидаемых изменений. Уместными вопросами, которые учитывают потенциальные изменения и прочное наследие, могут быть:

• что изменится, если Путин останется на своем посту?
• А что останется прежним, если Путин уйдет?

Следующее десятилетие зависит не только от того, останется ли Путин или уйдет, но и от того, как будет проходить этот «транзит». Другими словами, «путинский транзит» - это о многом другом, кроме президента. Каждый из семи сценариев, представленных ниже, очерчивает другую Россию. Однако ни одно из этих будущих событий не обязательно предполагает, что внутри страны Россия скоро превратится в полноценную демократию, и что с ней станет намного легче иметь дело в плане внешних отношений.

Российские сценарии в сравнительной перспективе

Около 30% всех стран — таких как Россия - в настоящее время классифицируются как авторитарные режимы, и в них проживает около 40% населения мира. В отличие от демократических государств, политическое выживание в меньшей степени зависит от предпочтений избирателей и в большей степени от поддержки основной коалиции элитных игроков, даже если выборы проводятся на регулярной основе. Более того, когда преемственность не определяется четкими правилами, смена руководства влечет за собой не только перестройку правительства, как в демократических странах, но часто и смену или даже крах всего режима.

Внутри страны, Россия вступила в период повышенной неопределенности. Объединение - вокруг флага эффект «Крымского консенсуса», который спаял воедино политическое руководство, больше элиты и населения, закончился. Популярность президента Путина снижается, но он остается самым популярным и доверенным политиком. Находясь у власти с 1999 года, второй (четвертый по счету) срок полномочий Путина заканчивается в 2024 году. Поскольку Конституция России предусматривает двухразовый срок президентства, 2024 год является фокусом для всего режима. Парадоксально, но так называемый «путинский транзит» подразумевает, что Путин может стремиться остаться у власти или уйти со сцены тем или иным способом.

Россия - это высоко персонализированный, закрытый авторитарный режим с неконкурентными выборами и без институционализированного механизма преемственности. В преддверии 2024 года значение элит за пределами Путина и его ближайшего окружения становится все более важным по трем причинам. Во-первых, высокая неопределенность в отношении 2024 года вынуждает эти элиты хеджировать свои ставки, дальнейшее падение популярности может превратить Путина в хромую утку. Но мало того, что смена руководства может повлечь за собой массовое перераспределение власти и собственности, то, как Путин мог бы остаться у власти, также было бы выгодно для одних и невыгодно для других. Во-вторых, международная конфронтация со времен Крыма и возрождающееся поведение России на мировой арене привели к частичному отстранению действующего президента от внутренней политики, повседневная разработка и реализация политики передаются клиентам на внешний подряд. В-третьих, непрекращающийся процесс реформирования во всех областях политики сопровождается ухудшением качества управления. Сокращение ресурсов и растущий аппетит к поиску ренты усиливают борьбу за куски финансовых потоков. Несмотря на то, что репрессивные меры используются также для дисциплинирования элит сверху вниз, внутренняя борьба не всегда иерархически скоординирована и поэтому все чаще преподносит сюрпризы для руководства.

Путину хорошо известны две устоявшиеся модели: кажущиеся стабильными авторитарные режимы могут рухнуть в течение короткого времени, а организованная передача власти, как правило, сопряжена с риском. Что касается первого, то распад Советского Союза и арабская весна стали формирующим опытом. На постсоветском пространстве только каждая третья запланированная недемократическая передача власти была успешной. В России два перехода власти от Ельцина к Путину в 1999 году и от Путина к Медведеву в 2008 году были осуществлены за закрытыми дверями и, похоже, свидетельствуют о положительных примерах перехода. При ближайшем рассмотрении, однако, оба оказались эволюционирующими вопреки первоначальным ожиданиям, поэтому они усилили восприятие Путиным того, что отказ от власти является рискованным и в целом нежелательным.

Путин остается: три пути

Поэтому базовый сценарий должен заключаться в том, что Путин попытается остаться у власти. Спекуляции о путях этого решения появились вскоре после переизбрания Путина в марте 2018 года, указывает на то, что элитные группы захотят подтолкнуть развитие событий в том или ином направлении. Несмотря на то, что администрация президента будет активно участвовать в сценарном планировании, окончательное решение будет принято гораздо меньшей группой, отложено и объявлено в очень короткие сроки и как сюрприз практически для всех. В общих чертах три пути для сохранения власть выносятся на обсуж.

Во-первых, возможно, самым простым путем продления правления Путина было бы упразднение сроков полномочий путем внесения поправок в статью 81.3 Конституции России. Для принятия законопроекта о поправках потребуется 2/3 голосов в Государственной Думе и 3/4 голосов в Совете Федерации. За исключением полной катастрофы для доминирующей партии «Единая Россия» (в настоящее время она контролирует 343 из 450 мест, но с одобрением 32,2% в июле 2019 года ее избирательная популярность находится на рекордно низком уровне) на думских выборах 2021 года, поправка будет представлять собой просто техническую законодательную настройку, хотя Конституция остаётся практически невредимой в постсоветской истории России. Легитимация пятого срока путем всенародных выборов была бы сравнительно безопасным способом продлить правление действующего президента, поскольку с окончанием Холодной Войны срок полномочий был продлен до четырехлетнего срока. Это не без риска, хотя. Масштабные протесты в 2011 году были вызваны как фальсификацией выборов, так и разочарованием в том, что Дмитрий Медведев не будет баллотироваться на второй срок. Результаты опроса показывают, что в июле 2018 года 38% россиян хотели, чтобы Путин ушел в отставку после 2024 года, и что сторонники ограничения срока также готовы принять участие в уличных протестах, поэтому поправка может спровоцировать масштабные демонстрации. Несмотря на вероятное успешное переизбрание, на пятом сроке необходимо будет принять дополнительные меры по противодействию делегитимации. Это может принять форму дополнительного репрессивного законодательства, как после 2012 года, новой мобилизации вокруг флага после внутренней и/или внешней угрозы (сценарий осажденной крепости), или более сильного акцента на идеологических вопросах, вращающихся вокруг национализма и консерватизма, которые потребуют активной поддержки, а не просто пассивного согласия, как в период до 2012 года.

Во – вторых, Путин мог бы сделать выбор в пользу существенной перестройки институциональной структуры, которая перераспределила бы власть от президентства к парламенту (как лоббировал спикер Госдумы Вячеслав Володин) и правительству, либо к коллективному руководящему органу - Государственному Совету (не путать с уже существующим Госсоветом, который является платформой, на которой региональные губернаторы и правительство встречаются для обсуждения федеральных отношений) или Совету Безопасности. Назначенный преемник был бы тогда избран на гораздо более слабое президентство, и Путин занял бы новую позицию, которая гарантировала бы достаточно полномочий, чтобы уравновесить президентство и вернуть бразды правления, если ситуация выйдет из-под контроля. Президентство, безусловно, самый надежный институт в ущерб всем остальным, поэтому возникает несколько проблем: Единая Россия - это, по сути, правящая партия, которая не правит, «ахиллесова пята» с постепенно размываемым авторитетом. Более того, хотя Путин и пользуется подлинной популярностью среди населения, он не обладает статусом «отца нации» таким, как Нурсултан Назарбаев в Казахстане, Дэн Сяопин в Китае или Ли Куан Ю в Сингапуре. Тем не менее, постоянное правление в таком коллективном органе, как Совет Безопасности, обладающем расширенными возможностями и кооптированными ключевыми членами элит, действительно может сгладить процесс перехода, даже если это поставит под сомнение легитимность режима, построенного на высокой степени персонализма.

В-третьих, фактическое выполнение Договора 1999 года о Союзном государстве между Беларусью и Россией будет означать, что обе страны согласовали Конституционный Акт, который должен быть ратифицирован обеими странами в дополнение к поправкам к национальным конституциям. Наднациональные институты тогда также включали бы общего главу государства и главу правительства, а также вариант выхода, который освободил бы Путина от ограничения срока. Учитывая напряженные отношения в 2018 и 2019 годах и возобновление переговоров по углублению интеграции для увеличения российских субсидий для Беларуси, этот сценарий нельзя исключать полностью. Тем не менее, российская политика, похоже, продиктована стремлением тратить как можно меньше денег на Беларусь, не позволяя ей слишком далеко уйти в сторону ЕС, а не столько неоимперским стремлением слиться со своим ближайшим союзником на западном фланге. В целом это был бы самый рискованный путь, поскольку Александр Лукашенко дал понять, что национальный суверенитет является главным приоритетом для его администрации. Поскольку паритет, как это предусмотрено в Союзном договоре, для России не является вариантом из-за фактического неравенства в силе и размерах, реальное Союзное государство было бы возможно только при значительном экономическом, а скорее всего и военном принуждении. Фактическое поглощение Беларуси будет не только чрезвычайно дорогостоящим, но и значительно ухудшит отношения с ЕС и НАТО.

Добровольные и недобровольные выходы: средства и перспективы

Владимир Путин может выбрать доверенного преемника, который затем будет баллотироваться на пост президента при полной политической и административной поддержке действующего президента. В более конкурентных авторитарных режимах этот шаг, по крайней мере, ободряет оппозицию и поэтому влечет за собой повышенные риски того, что преемник может проиграть – например, против очень популярного или даже популистского кандидата-аутсайдера в социальных сетях — или, по крайней мере, выиграть только с массовыми нарушениями на выборах. Но даже если избранный кандидат победит с солидным отрывом, риски велики: несмотря на то, что федеральный закон гарантирует экс-президентам иммунитет и государственную защиту (Федеральный закон № 12, 2001), Путин никогда не сможет быть полностью уверенным, что преемник действительно будет привержен закону, а потенциально и неформальному пакту между ними. Но поскольку власть сильно персонифицирована вокруг кланов и сетей президента, этот пакт должен был бы распространяться и на более широкую элиту, в частности на «королей госзакупок» и руководителей крупнейших государственных компаний и государственных корпораций. Преемник, однако, будет вынужден создать свою собственную базу власти, поэтому с течением времени пакт будет постепенно ослабевать. Точно так же, как россияне считали несправедливой приватизацию активов в 1990-е годы, население может также питать крайне негативное отношение к элите, которая стала чрезвычайно богатой при Путине, особенно если в течение следующих лет экономическая ситуация ухудшится еще больше. Таким образом, как представители элиты, связанные с преемником, так и более широкие слои населения, вероятно, будут оказывать давление для перераспределения активов и государственного бюджета. Путин прекрасно понимает, что преемники приносят свою повестку дня, он сам взял под контроль телевидение сразу после прихода к власти и курировал экспроприацию ЮКОСа. Временное президентство Медведева также продемонстрировало, что он проводил собственную государственную политику, начиная от военной и правоохранительной реформы до внешней политики, с «перезагрузкой» с Соединенными Штатами и «партнерством для модернизации» с ЕС. Более того, после возвращения Путина многие из этих стратегий были сорваны, а бюрократические и экономические субъекты, связанные с президентством Медведева, были либо постепенно отодвинуты на второй план, либо даже преследовались в течение третьего срока Путина.

В краткосрочной и среднесрочной перспективе Россия демонстрирует устойчивость, располагая значительными ресурсами для обеспечения политической стабильности. Тем не менее, «Черный лебедь» может спровоцировать целый каскад событий, которые могут привести к непроизвольной смене руководства и самого режима. Но даже тогда шансы на демократизацию невелики - около 20%.

Во-первых, хотя президент Путин регулярно демонстрирует, что находится в хорошей физической форме, преждевременная смерть на посту никогда не может быть полностью исключена. В этих случаях режимы обычно сохраняются, и демократия вряд ли будет процветать. Но, как показывают последние события в Узбекистане, такой преждевременный выход может сопровождаться, по крайней мере, временным политическим открытием.

Во-вторых, военные перевороты были основным средством свержения авторитарных правителей, в частности в военных диктатурах Латинской Америки в 20-м веке. Однако, в последние десятилетия во всем мире перевороты происходили реже. В России армия традиционно находится под гражданским контролем, и ее организационная культура признает гражданское превосходство над военным делом. Когда в прошлом военные подразделения вмешивались, обычно они делали это по воле гражданских лиц и когда государственный суверенитет находился под угрозой. Кроме того, обычно другие военные чиновники помогали сорвать эти интервенции через арбитраж. Кроме того, тактика «разделяй и властвуй» используется в качестве основной стратегии предотвращения переворота для противовеса различным силовым структурам: одним из последних примеров является создание Национальной гвардии в 2016 году. То же самое относится и к различным разведывательным службам, которые являются мощными, но с пересекающимися компетенциями. Поэтому до тех пор, пока военные и силовые структуры получают, по сравнению с другими слоями населения, сравнительно высокие зарплаты и пока руководящий персонал имеет достаточные возможности для поиска ренты, у военных мало стимулов к восстанию против главенства гражданского населения.

В-третьих, хотя массовые протесты лишь изредка приводят к свержению авторитарных правителей, частота таких выступлений возросла после окончания Холодной войны. Когда эти события происходят, очень вероятно, что не только руководство, но и весь режим сменяется новым. Когда уровень насилия низок, шансы демократизации довольно высоки. Поэтому не без оснований Кремль с большим беспокойством наблюдает за цветными революциями в постсоветских странах и арабской весной. Всенародное протестное движение 2011-2012 годов было ближе всего к такого рода массовым протестам, но с тех пор Кремль склонялся к тому, чтобы дисциплинировать тех элитных акторов, которые поддерживали протесты, принимать репрессивные законы и усиливать целенаправленные, а также произвольные репрессии против активистов, как в автономном режиме, так и в интернете. Несмотря на то, что стоимость участия в протестах высока, количество спорных акций — особенно на местном и региональном уровне — растет, и мотивы варьируются от экологических проблем до забастовок рабочих, некоторые из которых вызвали значительную головную боль у федеральных властей в Москве. По словам Сэмюэла Грина, «всеобщее затишье» уже давно «сосуществует с глубоко укоренившейся антипатией к правящей элите страны». Переломный момент для всего режима будет, достигнут только тогда, когда государство и его социально-экономическая политика будут рассматриваться не только как дисфункциональные и несправедливые, но и режим и его руководство будут считаться нелегитимными по критической массе в целом. В случае успешной – хотя и крайне маловероятной — цветной революции по-русски развитие событий после смены режима будет сильно зависеть от масштабов массовой мобилизации и количества сил, которые были использованы в попытке подавить восстание. Но, учитывая масштаб проблем, которые предстоит решить реформистскому правительству, после медового месяца возникнет глубоко укоренившееся чувство недоверия к политическим элитам, и опора на личные сети Самопомощи все равно будет важнее, чем опора на российское государство.

Выводы

«Есть Путин – есть Россия. Нет Путина – нет и России». Это известное изречение бывшего замглавы Администрации президента Вячеслава Володина было не столько серьезным анализом, сколько предупреждением участникам Валдайского клуба 2014 года: любая адресная карательная мера Запада против Путина и его ближайшего окружения будет интерпретирована широкой элитой и населением как направленная против России в целом. Вбить внешний клин между «Путиным» и «Россией», в логике Володина, было невозможно, поскольку не было никакой разницы. Действительно, можно найти веские аргументы в пользу того, почему путинизм может существовать и сохраняться.

Тем не менее, эта статья приняла несколько иную точку зрения, утверждая, что «транзит 2024 года» и способ его решения определят, насколько велика будет роль самого Путина, а также альтернативных элит, институтов за пределами президентства, рядовых бюрократов, политических партий, российских регионов или гражданского общества.

Доктор Фабиан Буркхардт является адъюнктом отдела Восточной Европы и Евразии Фонда науки и политики в Берлине. Он исследует российскую политику с акцентом на элиты и бюрократию.
Источник: dostoinstvo2017.ru