Мировая практика
Лоцманское обеспечение – одна из основных составляющих безопасности мореплавания и важное звено в системе национальной безопасности страны. Это услуга для судовладельцев за их счёт, качество, полнота и стабильность которой гарантируется государством. На судах иностранного флага лоцман является официальным представителем государства порта.
От работы лоцманских служб зависит бесперебойная работа портов, уровень безопасности судоходства, экология акваторий, имидж морской страны на международной арене. От лица государства лоцман выполняет ряд функций публично-правового характера и обязан докладывать в соответствующие инстанции: об изменениях на фарватерах, которые могут создать угрозу безопасности мореплавания, о происшествиях с судном, лоцманскую проводку которого он осуществляет или с другими судами в обслуживаемом районе, о невыполнении капитаном судна правил плавания, либо, правил предотвращения загрязнения с судов. Лоцман также сигнализирует о фактах незаконной посадки/высадки пассажиров, погрузки/выгрузки незадекларированых грузов, а с появлением киберугроз этот перечень может быть расширен.
Безусловным приоритетом морской лоцманской проводки является безопасность мореплавания, что подчёркивается в резолюциях IMO и рекомендациях Международной ассоциации лоцманов (IMPA). Практически во всех морских странах мира лоцманская проводка осуществляется монопольно: либо государственными лоцманскими службами, либо это право делегируется организациям, работающим на некоммерческих принципах по системе «Self Employеd Pilot». Лоцманский сбор расходуется исключительно на цели обеспечения лоцманской проводки судов.
Прибрежные государства ушли от экспериментов с рыночными отношениями в лоцманской деятельности и не допускают внедрения рыночной конкуренции в сферу безопасности мореплавания. Лишь одна из небольших стран ЕС Дания в 2006 г. на законодательном уровне ввела конкуренцию в лоцманском деле, но и там полной свободы рынка в лоцманском секторе нет. В таких странах как Норвегия, Швеция, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Греция, Португалия, Китай, Бразилия и многих других - лоцманские службы государственные.
В постсоветской России
В 90-е начале 2000-х все негосударственные лоцманские организации в России были учреждены лоцманами («Self Employеd Pilot») и работали на некоммерческих принципах. На момент вынесения Постановления Конституционного суда РФ в 2004 году лоцманская деятельность осуществлялась государственными либо негосударственными некоммерческими организациями, принадлежавшим лоцманам. Частных лоцманских компаний не было. Однако, в течение года во исполнении Постановления КС не последовало никакого законодательного урегулирования деятельности негосударственных организаций. Этим воспользовались, и с 2005 года в наиболее прибыльных портах начали создаваться частные коммерческие лоцманские компании.
До конца Решение КС за 15 лет так и не было выполнено, и в итоге на протяжении этого периода значительная часть лоцманского сбора утекает из сферы безопасности мореплавания. Государство в лице ФГУП Росморпорт ежегодно несёт убытки, примерно на величину лоцманского сбора, изъятого частниками из лоцманского оборота. Лоцманский сектор не развивается, в карманах бизнесменов - не-лоцманов каждый год безвозвратно пропадает 3-6 новых лоцманских катеров, которых так не хватает в портах. Лоцманов вынужденно доставляют на суда на том что есть, что порой приводит к их гибели, статистика чего умалчивается.
Лоцманская деятельность, одна из основных составляющих безопасности мореплавания, в России сегодня не лицензируется, не имеет национального стандарта лоцманских организаций, критериев и требований к ним. Новые удостоверения выдаются лоцманам без визы лоцманской организации.
Система, которую надо менять
О необходимости преобразований в лоцманском секторе России речь шла на экспертном «круглом столе» на тему: «Обеспечение безопасной проводки судов (газовозов, танкеров и др.) с опасным грузом в акваториях портов и на сложных (в том числе, арктических) маршрутах. Современные угрозы». Мероприятие состоялось 5 февраля в РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. По словам лоцманов, работавших в 90-х и входивших в Ассоциацию морских лоцманов России, они не могли даже предположить, что лоцманское обеспечение может уйти в частные руки, а их «отцов-основателей» выбросят за борт.
Однако, в российской действительности лоцманский сбор потёк в карманы нескольких ловких бизнесменов, которые попросту начали сдавать лоцманов в аренду. На сегодняшний день, имея в своём составе менее 1/3 всех лоцманов России и работая в 15 исключительно прибыльных портах и нефтяных терминалах из 67 портов страны, частные лоцманские компании получают немногим меньше половины всего лоцманского сбора, выводя большую часть полученных средств из сферы безопасности мореплавания.
«В среднем за последние 10 лет сумма годового лоцманского сбора по стране составляет около 2,5 млрд. рублей. Государственные организации получают немногим более 1,5 млрд. рублей, имея около 650 лоцманов и выполняя около 200 000 лоцманских работ. Частные лоцманские компании получают около 1 млрд. рублей. Имея около 250 лоцманов, выполняют лишь около 50 000 лоцманских работ. При этом несколько частных предпринимателей (не лоцманы), которые не несут практически никаких рисков и которым государство гарантирует стабильный доход, выводят из полученного лоцманского сбора около 500 млн. руб. ежегодно.
И как раз примерно на эту же сумму стратегическое предприятие ФГУП Росморпорт ежегодно несёт убытки по лоцманской деятельности. Изъятие лоцманского сбора в «карман» хозяев частных лоцманских компаний происходит в виде теневого дохода через фирмы «однодневки», различные аффилированные компании и завышение себестоимости лоцманской проводки в 2-7 раз по сравнению с реальной.
Практически все частные компании не имеют своего флота и работают на арендованных катерах. Работая менее эффективно, они захватили высокодоходные порты и прибыльную часть лоцманских услуг, что никак не объясняется только рыночной конкуренцией» - такую оценку действительности приводит Владимир Егоркин, основатель и руководитель ассоциации морских лоцманов России, объединившей некоммерческие организации лоцманов, успешно проработавших почти 10 лет с 1992 по 2001 гг. по принципу известной в мире системы «Self Employеd Pilot». Ассоциация объединяла 3/4 всех лоцманов России и обеспечивала 80% грузооборота морских портов страны. В государственных организациях на тот момент работало не более 25% всех лоцманов. Однако, в России такая система не выжила. Уже на том этапе отсутствие единой государственной концепции породило правовые перекосы.
Ещё одним фактом, который также играет против безопасности мореплавания, является то, что профсоюз лоцманов действует только во ФГУП Росморпорт, а в частных компаниях профсоюзов нет вовсе. Режим труда и отдыха лоцманов должен быть строго регламентирован. Однако, повышение доходности хозяев частных лоцманских компаний при ныне действующей системе достигается путём интенсификации труда лоцманов и нарушения инструкций по гидрометеоусловиям, а лоцманы совершенно беззащитны от произвола хозяев. Несоблюдение регламента труда ведёт к усталости лоцманов, что зачастую является скрытой причиной аварий и возможно только при наличии коррупционного фактора.
Возникает справедливый вопрос - так в чём же конкуренция? В нарушении инструкций и отчислениях агентам? Образовавшаяся в 2000-х годах система как минимум устарела. Правовая неопределённость создаёт высокий уровень коррупциогенности и отсутствие положительных стимулов развития профессионализма у лоцманов. После того как летом 2017 г. ФАС отказалась от регулирования лоцманских тарифов доля вывода лоцманского сбора в карманы «рантье» увеличивается. В 2010-2014 гг., когда грузооборот морских портов России составлял 500-600 млн. т., величину лоцманского сбора оценивали в 2,4-2,5 млрд. руб. Таким образом, величина лоцманского сбора в одной тонне грузооборота в среднем составляет 4-5 рублей, но при этом может существенно различаться по портам. За 2018 г. грузооборот морских составил 816,46 млн т. За счет роста грузооборота суммарная величина лоцманского сбора может составлять уже порядка 3,2-4 млрд. рублей.
Правовая коллизия
Из-за невыполнения в течение 15-ти лет решения КС в части законодательного урегулирования деятельности лоцманских организаций образовалась правовая коллизия. Принцип безопасности мореплавания вступил в прямое и явное противоречие с принципом извлечения прибыли. КТМ РФ является приоритетным законом для морской сферы деятельности и гарантом национальных интересов государства. В КТМ целью и безусловным приоритетом лоцманского обслуживания обозначена безопасность мореплавания. Деятельность морских лоцманов и цели лоцманской проводки подробно регламентированы в шестой главе КТМ, по которому работает государственное предприятие ФГУП Росморпорт, выполняя государственные функции и предоставляя лоцманские услуги всем без исключения судам в соответствии с приоритетами и целями лоцманского обслуживания, принятыми во всём мире.
Частные лоцманские компании руководствуются у нас Гражданским кодексом, в котором нет обязанности для коммерческой компании обслуживать все нуждающиеся в лоцманской проводке суда, а цель их деятельности - извлечение максимальной прибыли. Проконтролировать целевое использование лоцманского сбора частными компаниями в рамках ГК не представляется возможным.15 лет невыполнения решения КС РФ свидетельствует о том, что его выполнение с учётом отсутствия в законе и подзаконных актах указания на некоммерческий принцип - невозможно, т.к. для этого придётся отказаться от безопасности мореплавания как безусловного приоритета в лоцманской деятельности в пользу извлечения прибыли. Никто не возьмёт на себя такую ответственность.
Война алой и белой розы
В итоге красно-белый лоцманский флаг в России превратился в символ длительной войны алой и белой розы между государством и бизнесом. Частники работают в прибыльных портах, текущая ситуация им выгодна, и они всеми силами стараются продлить её по максимуму. Парадоксально, но дискуссия о том, как эффективно организовать деятельность 900 морских лоцманов в стране ведётся уже 20 лет! Именно это соотношение является ярким показателем эффективности законотворческой работы по лоцманскому направлению. Причина этого сегодня уже многим ясна. Удивляет желание некоторых государственных чиновников продолжать эту дискуссию и дальше, заседая за счёт налогоплательщиков.
Отсутствие государственной воли в лоцманском вопросе позволяет частникам инициировать так называемый законопроект о лоцманской СРО, хотя всем известно, что механизм СРО показывает себя в России далеко не с самой лучшей стороны. О том, что данная правовая конструкция не приемлема для лоцманского сектора свидетельствуют многочисленные заключения комитетов, отзывы министерств и отклонение абсолютным большинством законопроекта о создании лоцманской СРО Госдумой в предыдущие годы.
Одна роковая ошибка уже случилась в начале 2000-х, но создание лоцманской СРО – это уже предпосылки ко второй, когда крупные нефтяные, стивидорные и др. компании смогут создавать свои лоцманские подразделения, работать которые будут исключительно в коммерческих интересах своих владельцев. В таком случае регламенты безопасности мореплавания неизбежно уйдут на второй план, что чревато увеличением количества аварийных инцидентов.
Особенно опасно это на Севморпути - акватории особой экологической уязвимости от влияния торгового мореплавания и пристального внимания международного сообщества, где ожидается повышение интенсивности крупнотоннажного судоходства, в том числе с опасными грузами. Очевидно, что объединению судовладельцев удобнее разговаривать о тарифах с государством нежели с объединением коммерсантов, которые вместо целевого использования лоцманского сбора выводят его часть себе в доход.
Модель лоцманской СРО - это ничто иное как попытка вывода лоцманской деятельности в правовое поле ГК РФ, что напрямую противоречит целям и сути лоцманского обеспечения, прописанным в шестой главе КТМ и всей мировой практике, в т.ч. Резолюциям IMO, рекомендациям EMPA и IMPA. Возникает вопрос-зачем создавать в сфере безопасности мореплавания вопреки всему столь сложную рисковую конструкцию с несколькими финансовыми фондами, учитывая высокий коэффициент коррупциогенности в российской действительности и в портовой сфере в частности? Конструкцию с непредсказуемым исходом!
В сухом остатке получается законопроект в интересах не более 30 человек-собственников, выводящих прибыль от лоцманского сбора, которые уже давно окупили свои вложения с лихвой. Вместо исправления ситуации конструкция СРО ещё больше углубит имеющиеся перекосы и добавит новых неожиданностей в виде повышения тарифов, увеличивающих себестоимость перевозок. В затяжной дискуссии все забыли о главной цели - это безопасность мореплавания, качество, самодостаточность, целевое использование и прозрачное администрирование лоцманского сбора, стабильность и оптимальность тарифа без лишней наценки. А всё это и есть лоцманская служба в форме ФАУ – социальное партнёрство государства и лоцманов без «рантье», воспользовавшихся правовой неопределённостью начала 2000-х.
Лоцманская служба на уровне передовых стран мира
Сперва предстоит исправить систему, вывести её из убыточности на самодостаточность, сократив лишнее звено в потреблении лоцманского сбора («рантье» в лице хозяев - не-лоцманов), а затем совершенствовать. Необходимо будет рассчитать реальные ставки лоцманского сбора по всем портам и сделать их баланс по стране. Сформировать эффективный тариф для каждого порта, сбалансировав прибыльные и убыточные. В вопросе с тарифами надо понимать, что лоцманский сбор в составе стоимости судозахода в России сейчас составляет порядка 5-10%. Государство заинтересовано, чтобы тарифы, и как итог, стоимость судозахода были не выше, а то и чуть ниже портов соседних стран. Государство исходит из расчёта затрат на тонну грузооборота из суммы лоцманского сбора, а лоцманские организации - из расчёта затрат на одного лоцмана.
Интерес государства – это национальная безопасность, уровень безопасности мореплавания и стабильность тарифов. Интерес страховщиков - в качестве лоцманских услуг, ведущих к снижению аварийности судовладельцев. Для судовладельцев важны качество и стабильность лоцманского обеспечения. Для всех россиян важна экология, и чтобы тарифы, которые отражаются на стоимости товаров, не повышались.
К настоящему времени подготовлен законопроект о создании лоцманской службы в форме Федерального автономного учреждения (ФАУ), которое обеспечит эффективную работу порядка 900 морских лоцманов во всех 67 портах РФ, включая малодеятельные северные порты, целевое использование и прозрачное администрирование лоцманского сбора. Увеличения тарифов, несмотря на перекосы, не потребуется, текущего объёма лоцманского сбора с учётом высокодоходных портов хватит для содержания всех подразделений ФАУ, в том числе обеспечивая и малодеятельные порты арктического направления. Служба сможет иметь на балансе современный национальный учебный центр подготовки и повышения квалификации лоцманов, вести разработку прогрессивных технологий, содержать и строить специализированный флот, в т.ч. суда ледового класса.
Погружение судоходства в киберпространство несёт в себе как новые угрозы, так и явные преимущества лоцманского обеспечения, которые дадут государству дополнительные возможности в деле защиты национальной безопасности. Такие аспекты потребуют обеспечения лоцманов сертифицированной аппаратурой, чёткой регламентации деятельности подразделений ФАУ, определения в ней соответствующих уровней защиты и допуска персонала к информации.
ФАУ - оптимальная организационно-правовая форма как для исправления всех текущих недостатков и противоречий, так и дальнейшего развития лоцманского сектора с учётом географических особенностей России, перспективы её морской деятельности и экономической стратегии. Ведь речь идёт об огромной России с её Арктикой, Дальним Востоком, Крымом, Каспием, разнообразием климатических зон, которую никак нельзя сравнивать с небольшой страной Евросоюза. В данном случае законодательство должно быть максимально лаконично и прямого действия.
Безопасность мореплавания не допускает возможности различных толкований. С принятием данного закона Россия получит современную самодостаточную Лоцманскую службу на уровне передовых стран мира, что является главной целью и результатом преобразований. Лоцманская служба станет символом единства великой морской страны. Концепция ФАУ позволит избежать запредельного объёма регулирования и нормативных актов, высвободив время для стратегического мышления и формирования человеческого капитала.
Протуберанец
В заключении подчеркну, что в странах, которые тщательно заботятся о своей государственности и экономическом росте, очень чётко разделено – что находится в рынке, а что в государстве. Смешение и перетекание друг в друга этих категорий ничего кроме падения качества и коррупции не даёт. Сегодня уже многие осознали, что не во всём рынок приводит к положительным результатам. Лекала, по которым распался СССР и по которым сегодня Запад ставит в зависимость небольшие страны, похожи и повторяются: государственность и принципиальность взглядов размывается рынком, превращая в оказание услуг ценные и уникальные компетенции.
Вопрос риторический-останется ли российская государственность или она исчезнет из истории, утонув в рынке? В данном случае мы видим яркий пример негативных последствий попытки размывания рынком принципов организации лоцманского обеспечения. Что творится сегодня у нас в лоцманском секторе - не что иное как искусственно созданный рынок, который ни к чему кроме дополнительной наценки, падению качества, постоянных споров, а в дальнейшем и аварий не приведёт.
Во всём мире на саморегулирование переходят объёмные рынки, которые сложно регулировать сверху и которые не затрагивают сферы национальной безопасности и чрезвычайных ситуаций. В лоцманском секторе картина прямо противоположная. Для России самодостаточная государственная лоцманская служба как символ государства на море – оптимальный вариант и отличная возможность подчеркнуть российский флаг в реалиях глобального мира.
Автор: Анна ГОРНОВА, координатор проекта «Морская политика» Центра стратегических оценок и прогнозов
Оценили 9 человек
18 кармы