• РЕГИСТРАЦИЯ
matveychev
28 декабря 2017 г. 13:30 948 4 7.56

Утраченный опыт. Как работало местное самоуправление в СССР

Горизонтальная координация — это важнейшее условие для нормальной работы чиновников всех рангов. Однако в современной России дела с этим обстоят даже хуже, чем в СССР


РБК продолжает публикацию совместных материалов с центром Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге. Его сотрудники — социологи и антропологи — с 2013 года участвуют в эксперименте по привлечению жителей нескольких городов к управлению муниципальными бюджетами. Этот новый для России опыт — источник уникальных данных о проблемах взаимодействия власти и граждан.

Детская площадка, рядом с которой нет туалета, где можно было бы сменить памперс ребенку. Прекрасная дорожка с фонарями, вокруг которой пустырь, покрытый горами мусора. Парк, куда можно попасть, только пройдя пешком километр от ближайшей остановки. Все это ​примеры дискоординации разных городских служб. У нас нет нормальных скверов, полиции, школ и многого другого потому, что реформа советской системы управления территорией отталкивалась от идеальных картин, а не от объективных реалий.

Советская вертикаль

Советская система государственного управления имела много минусов. Однако у нее была своя внутренняя логика, причем эта логика была отнюдь не такой авторитарно-вертикальной, как ее сегодня обычно представляют. Ключевым ее парадоксом, с точки зрения стороннего наблюдателя, была строжайшая иерархия: есть завод, он подчиняется тресту, трест подчиняется главку, главк подчиняется министерству, министерство — совмину Союза или республики.

Если мы посмотрим на обычный город советских времен, то увидим ужасающую картину полной рассогласованности. В городе есть пара-тройка заводов или фабрик (основных работодателей) — они подчинены по вертикали. В нем есть школы и техникумы — они подчинены министерству союзной республики, есть отделы милиции и прокуратура, и у них главный начальник — это тоже профильный министр Союза/республики или генеральный прокурор СССР. Даже коммунальное хозяйство часто оказывалось подчинено не городу, а минкоммунхозу республики. Общим начальником у всех был республиканский или даже союзный совмин.

Получается, что если местный завод и местная ТЭЦ о чем-то договорились, то они должны согласовать свое решение у условного Косыгина — предсовмина Союза. А уж если местная прокуратура и местная милиция решили бороться, например, с пьянством на предприятии, то это решение должен согласовывать и вовсе председатель Президиума Верховного совета (формально — президент СССР).

Очевидно, что такая система просто не могла работать. Если она все-таки работала, значит, на практическом уровне в нее был встроен механизм, который компенсировал неудобства вертикали. В советской системе государственного управления, включавшей экономику, ибо управление экономикой было частью госуправления, было два инструмента такой горизонтальной координации.

Механизмы координации

Существовали местные советы. Это были выборные органы, но в них обязательно входили все местные начальники: прокуроры, судьи, директора и главные инженеры крупных заводов были депутатами районного или городского совета практически по умолчанию. Они регулярно встречались (сессии советов работали в разном режиме — от ежемесячного до ежегодного, в зависимости от локальных условий). Решения местных советов формально были обязательными, хотя и с оговорками. На вопрос, почему предприятие в этом году показало меньшую прибыль или меньший прирост выпуска, директор всегда мог сказать, что местный совет обязал его (ключевое слово «обязал») улучшить жилищные условия работников, на что и ушли деньги, и после этого профильный министр уже должен был разбираться с местным советом, а не с директором. Также и начальник местной милиции на вопрос руководителя регионального главка, почему упала раскрываемость преступлений, мог ответить, например,

так: «Постановлением районного совета народных депутатов милиции было предписано все силы бросить на борьбу с пьянством в семье, все ресурсы ушли на решение поставленной задачи». Это было вполне легитимным объяснением.

Более того, множество органов имели двойное подчинение. Тогдашние таблички на дверях показались бы сейчас шизофреническими:

«МВД СССР

Отдел внутренних дел райисполкома N-ского района M-ской области».

Или:

«Министерство народного просвещения РСФСР

Отдел народного образования райисполкома N-ского района M-ской области

Школа №100».

Так кому же они на самом деле подчинялись — министерству или местным органам? Для советской системы двойное, а иногда тройное или четверное подчинение было скорее нормой.

На случай, когда координации на уровне местных советов оказывалось недостаточно, в дело вступали партийные органы. Кроме того, что все местные начальники встречались на сессиях местного совета, они каждую неделю виделись на бюро райкома партии или подобных мероприятиях. Да, начальник райотдела милиции — это номенклатура обкома, а директор крупного завода — и вовсе ЦК партии союзной республики (то есть снять их могут только на более высоком уровне), но они приписаны к местной первичной партийной организации. А это значит, что первый секретарь райкома может в любой момент написать соответствующее представление и к этой бумаге отнесутся крайне внимательно. Фраза первого секретаря «партбилет на стол положишь» была не пустой угрозой, а вполне реальным маркером серьезного конфликта. Это заставляло всех низовых руководителей крайне внимательно относиться к проблемам, которые возникали на уровне района или города.

Разрушенная горизонталь

Реформы 1990-х вынули из этой системы все механизмы горизонтальной координации. Новое общество, которое строили реформаторы, унаследовало вертикальность, но разрушило практически все системы горизонтальной координации. Например, у нас сохранилась централизованная полиция, что немыслимо в стране таких размеров, но умер механизм привязки ее задач к локальным проблемам. Школы и больницы стали принадлежать регионам, но количество федеральных регуляций, которые нельзя игнорировать, возросло в разы. Город или район теперь практически ни за что не отвечают и никого не координируют. Потому что для директора школы или начальника райотдела полиции поступающие сверху требования гораздо важнее, чем местные нужды. Если на районном или городском уровне сложилась система взаимодействия между органами — району повезло. Если не сложилась — нет.

Советская система управления не была идеальной, но горизонтальная координация — это важнейшее условие выживания любого политического режима, и она в советской системе была. Сегодня мы живем не в Советском Союзе, а в такой управленческой реальности, которая любому советскому бюрократу показалась бы кошмаром, поскольку она практически полностью лишена локальных механизмов координации.

Для директора районной больницы, начальника отдела полиции и всех прочих требования региона или «федералов» гораздо важнее, чем любые местные нужды. Это справедливо и для муниципальных властей: деньги приходят под конкретные задачи и отчетные показатели, которые устанавливает регион или федеральный центр. В результате мы видим детские площадки в городах за полярным кругом и борьбу полиции с пьянством в традиционно малопьющих мусульманских регионах, поскольку именно эти задачи поставлены на уровне федерации.

Уничтожив «диктат партийных органов», реформаторы не продумали механизмов горизонтальной координации, которые могли бы заменить уничтоженные. В экономике эта проблема оказалась более или менее решена путем приватизации. А вот в государственном управлении ее должна была решить сильная местная власть, которая и отвечала бы за большую часть проблем: школы, медицину, благоустройство, охрану общественного порядка — и была бы финансово независимой. Однако недотационных муниципалитетов в России практически нет, а дотации приходят в обязательной связке с целевыми показателями деятельности. Органы местного самоуправления не являются отдельной сферой, инструментом горизонтальной координации — они лишь проводники федеральной и региональной воли.

Именно поэтому для любых успешных реформ создание механизмов горизонтальной координации и ослабление вертикального давления жизненно необходимо. Иначе мы так и останемся жить в ухудшенной версии Советского Союза.

Кирилл Титаев
Дарья Димке

Источник

Ваш комментарий сохранен и будет опубликован сразу после вашей авторизации.

0 новых комментариев

    Загрузка...

    Чечевичная похлебка.

          Впервые эта статья была опубликована мною здесь же, на Конте, 19 августа 2017, и была подготовлена к повторной публикации в этом году к годовщине 20 сьезда КПСС, в середине февраля, Однако, поскольку шла выборная компания, я отложил публикацию до ее окончания, так как она могла быть неправильно понята и внести еще больший накал в бушевавшие на тот...
    -->
    161
    Иван Борисов 15 ноября 18:07

    Дзержинский против беспризорности

    Вокруг Феликса Дзержинского витает много мифов и домыслов. Сегодня рассмотрим один из них. Как известно после Первой мировой войны,, двух революций и затяжной гражданской войны появилось много беспризорников. Некоторые утверждают что беспризорников уничтожали пулемётными очередями. Так ли это ? Tubus Show разобрал этот миф в видео ниже. ...
    -->
    105
    Cerimon Вчера 16:53

    День рожденья - грустный праздник.85 лет московскому троллейбусу.

                       Старая добрая классика. Фото: Фандюшин МаксимРовно 85 лет назад, 15 ноября, по Москве было запущено троллейбусное движение. Сегодня я хочу посвятить статью именно этому.История началась еще в середине 20-х годов XX века. Тогда троллейбус являлся новомодным или, как говорят сейчас, инно...
    -->
    63

    Крах «Восточного вала». Топила ли Красная армия «хохлов в Днепре», освобождая Киев?

    Летом 1943 года вермахт в последний раз вел стратегическое наступление, действительно дававшее немцам надежду на победу в войне на Восточном фронте. Поражение нацистов под Курском считается переломным для Великой Отечественной войны. Однако о крахе вермахта говорить не приходилось.Противник оставался очень силен. Немцы уже не могли выиграть войну, но имели все шансы с...
    -->
    111

    Интервью наркома иностранных дел СССР Г. В. Чичерина сотруднику РОСТА о необходимости установления дипломатических и иных отношений с США — 21 января 1925 г./RP/

    Предваряя документ хочется отметить, что причины разрыва отношений в 1917 году, были чисто крохоборскими, когда США потеряло все бабло, вложенное в Российскую Империю, а РСФСР не захотело это бабло отработать на полях сражений ПМВ и вышло из Антанты. Но, что интересно, отсутствие дипломатических отношений не мешало бизнесу США иметь широкие экономические связи с молод...
    -->
    31

    Сталинский СССР атакован злобными огородниками. ОГПУ и НКВД принимают меры.

    Ниже следует полный текст архивного документа, который особо не нуждается в комментариях. В стране полным ходом идут раскулачивание и коллективизация,  уничтожены НЭП и свободная торговля, любое частное предпринимательство, в городах закрыты даже рынки, на которых крестьяне торговали своей продукцией. Вновь их открыли только в 1932г. после массового восстания ого...
    -->
    1275

    Гражданская война в России и фактор Запада

    Сегодня в свет обращений к прошлому вновь актуализируется вопрос о виновниках развязывания братоубийственной Гражданской войны. И если прежде, говорилось о двухсторонней виновности — и белых, и красных, то сегодня выносится в околовластном дискурсе фактически однозначный вердикт — виноваты большевики. Виновность большевиков подразумевает, что и советский проект имеет ...
    -->
    89
    Vik Вчера 12:16

    Только одна фотография, только История...(27)

    «Как определить то, что поддерживало нас в те неизмеримо тяжелые дни? Мы были обыкновенными советскими людьми. Мы любили Родину. Каждая пядь земли, отданная врагу, казалась отрезанным куском собственного тела». Из воспоминаний З.С.Шехтмана, бывшего командира 1077-го полка 8-й гвардейской стрелковой имени И. В. Панфилова дивизии.16 ноября 1941 года ...&n...
    -->
    612
    Rif Вчера 11:49

    Советско-финляндская война: поражение или победа?

    В отечественной историографии советско-финляндская война 1939–1940 годов, или, как её называют на Западе, Зимняя война, долгие годы была фактически предана забвению. Этому способствовали и не слишком удачные её результаты, и практиковавшаяся в нашей стране своеобразная «политкорректность». Официозная советская пропаганда пуще огня боялась обидеть кого-либо из «друзей»...
    -->
    135

    ГЛАВНАЯ ЗАСЛУГА БОЛЬШЕВИКОВ

    Сторонники советской власти обычно считают главной заслугой большевиков совершение революции. Противники наоборот считают революцию их главным злодеянием.Вот только большевики революцию не делали.Революция 1917 года началась в феврале с беспорядков в столице и отречения Николая Второго и его брата Михаила от престола — ни к тому, ни к другому большевики не имеют отнош...
    -->
    93
    CG ЛИНИЯ СТАЛИНА
    Вчера 10:17

    Бюджет – история, сталинский и последующие периоды

    Первый Государственный бюджет (в дальнейшем просто бюджет), складывается в Англии, затем во Франции и других континентальных государствах. Первые робкие попытки королей обложить население, подвластное феодальным сеньорам, относятся во Франции к 1302 - 14 гг., и только к середине XV в. французские короли, опираясь на городскую буржуазию и мелкое дворянст...
    -->
    432

    Как американцы бомбили СССР

    Мало кому известно, что 8 октября 1950 г. два истребителя-бомбардировщика ВВС США пересекли границу СССР, углубились на расстояние около ста километров, и нанесли удар по военному полевому аэродрому Сухая речка...http://repin.info/sekretnye-materialy/amerikancy-bombili-sssr...
    -->
    146

    84 года назад в СССР состоялась первая звуковая телепередача.

    Вчера 15 ноября 1934 г. 84 года назад в СССР состоялась первая звуковая телепередача. Передача изображения на расстояние была давней мечтой человечества. Два достижения — кино («великий немой») и радио («великий невидимка») должны были соединиться, чтобы возникло телевидение. Можно выделить несколько этапов становления отечественного телевидения. Первым из них бы...
    -->
    180
    Fenol ИСКРА
    Вчера 04:57

    Видеотека. «Ивашки» против Владимира Ильича. Конспирологические мифы. Марианна Рейбо

    По случаю столетия создания Комсомола, телеканал «Царьград», выпустил в эфир передачу, посвященную Владимиру Ильичу Ленину. Ведущий программы снял эмоционально насыщенный сюжет о ярой русофобии Владимира Ильича, подводя свою аудиторию к главному выводу: коммунист и русский – это два взаимоисключающих понятия. На данном примере рассмотрим механизм поп...
    -->
    411
    SS Вчера 03:34

    Свидетельства очевидцев из протокола слушаний в Сенате США о взятии заложников большевиками

    Большевики после захвата власти в России активно применяли взятие заложников. Их содержали в тюрьмах и концентрационных лагерях и часто расстреливали. О том, как это происходило, сегодня можно без труда ознакомиться во многих источниках. Это в советское время коммунистическая цензура запрещала писать и говорить о преступлениях основателей СССР. В стено...
    -->
    145
    Oleg Krieger Вчера 02:14

    Историческая заметка - "ПРО ОБОБЩЕСТВЛЕНИЕ ЖЕНЩИН"

    ДЕКРЕТСАРАТОВСКОГО ГУБЕРНСКОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ КОМИССАРОВ ОБ ОТМЕНЕ ЧАСТНОГО ВЛАДЕНИЯ ЖЕНЩИНАМИЗаконный бракъ, имевшiй место до последняго времени, несомненно являлся продуктомъ того социального неравенства, которое должно быть с корнемъ вырвано въ Советской Республике. До сихъ поръ законные браки служили серьезнымъ оружиемъ въ рукахъ буржуазiи въ борьбе ея с пролетар...
    -->
    113
    Klopik Фитиль
    Вчера 01:09

    В Ростовской области поднят бронекатер, повторивший подвиг «Варяга»

    В ростовской области поисковики подняли со дна Дона бронекатер Азовской военной флотилии БК-201, затопленный в июле 1942 года, сообщает Российская газета. Экипаж катера повторил подвиг моряков крейсера «Варяг», которые, оказавшись в безвыходном положении, не пожелали сдаваться в плен и затопили корабль.Этот бронекатер и остатки других судов флотилии обна...
    -->
    639

    Человеку — легенде Шаваршу Карапетяну

    19 мая 1953 года, 65 лет назад, родился Шаварш Карапетян, многократный чемпион и рекордсмен мира по подводному плаванию.  16 сентября 1976 года в Ереване сорвался в воду троллейбус, проезжавший по дамбе. 92 пассажира оказались заживо погребены на десятиметровой глубине. Все они были обречены на неминуемую гибель, если бы не одно обстоятельство: имен...
    -->
    323
    Max Van Sinndler 14 ноября 19:59

    Человеческий материал от красного игила

    Судьба первых советских поколений печальна и поучительна. Именно из них - пацанов 1920-22 годов рождения и состояли те двести советских дивизий, которых вермахт тупо не заметил. Как уже неопровержимо доказал гнусный жидобандеровец Марк Солонин, "Красная армия в 1941 году была разгромлена не в бою". Для всех нормальных и взрослых людей это уже есть истина, как то, что ...
    -->
    817
    Сергей ЛИНИЯ СТАЛИНА
    15 ноября 17:42

    Об итогах борьбы демократии с бюрократией в России.

    Эта статья уже была опубликована больше полугода назад. С тех пор положение простого народа в России ухудшилось повышением пенсионного возраста, увеличением НДС на 2% , ростом цен на бензин и не только... Не могли не порадовать граждан нашей необъятной страны и высказывания различных должностных лиц, вроде некой Глацких Ольги Вячеславовны... Не надо быть семи пядей во...
    -->
    848
    Служба поддержи

    Яндекс.Метрика