Доклад эксперта Центра, к.ю.н., Гаганов А.А на семинаре Правовые аспекты формирования Русского мира (ИРИ РАН).
Вопросы правового статуса категории «русский мир» тесно связаны с регулированием положения соотечественников за рубежом и государственной поддержки русских диаспор. Государственная поддержка русского мира за рубежом имеет две стороны. С одной стороны, Россия заинтересована в поддержке Русского мира, укреплении связей с соотечественниками за рубежом, репатриации соотечественников: это в свою очередь может обеспечить поддержку России со стороны русских в других странах и использоваться в качестве «мягкой силы» в международных отношениях. Политика поддержки соотечественников озвучена на государственном уровне, что подчеркивает ее важность для государства. С другой стороны, усиление влияния русского мира за рубежом балансирует на грани с вмешательством России во внутренние дела других государств. Примеры «перегибов» уже есть: известно, что в Абхазии и Приднестровье Россия в массовом порядке выдавала российские паспорта. Чем такая практика опасна для других государств и как она может быть воспринята, очевидно. Должен быть баланс в государственных интересах, интересах соотечественников и интересах тех стран, где они проживают.
Примеры последних лет обострили тему Русского мира. Президент России Владимир Путин, защищая Крым, сказал, что «там проживают русские люди, они оказались в опасности, и мы не можем их бросить». Когда в Донбассе мирных русских людей стали убивать тысячами, путинская концепция «Русского мира» дала сбой. Фактическим беженцам с Юго-Востока Украины в упрощенном порядке давали временное убежище. Но получить российское гражданство смогли немногие.
Сколько людей затрагивают вопросы русского мира?
По оценке МИД России в 2006 году «российская диаспора за рубежом считается третьей-четвертой в мире и составляет 30 миллионов человек, причем 20 миллионов проживает в странах СНГ и десять миллионов в дальнем зарубежье». По оценкам Минобрнауки сейчас количество говорящих на русском языке составляет 260 миллионов, включая 140 миллионов на территории РФ.
По данным переписей населения и опросов, проведенных в зарубежных государствах, численность русских за рубежом по странам следующая:
Украина (перепись 2001) – 7 903 000
Казахстан (перепись 2009) – 3 670 000
США (опрос 2009) – 1 390 000
Канада (перепись 2011) – 560 000
Германия – 502 000
Франция – 115 000
Испания – 68 160
Австралия – 60 000
Чтобы понять, какие обязанности есть у России перед Русским миром за пределами России, а также в отношении своих граждан за рубежом, обратимся к федеральному законодательству.
Правовое регулирование вопросов Русского мира
Впервые словосочетание «русский мир» появилось в Послании Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 года в следующем контексте: «В этом году, объявленном Годом русского языка, есть повод еще раз вспомнить, что русский - это язык исторического братства народов, язык действительно международного общения. Он является не просто хранителем целого пласта поистине мировых достижений, но и живым пространством многомиллионного "русского мира", который, конечно, значительно шире, чем сама Россия. Поэтому, как общее достояние многих народов, русский язык никогда не станет языком ненависти или вражды, ксенофобии или изоляционизма».+
Это упоминание русского мира Президентом РФ не получило развития в других правовых актах. Хотя в 2012 году Владимир Путин снова затронул эту тему в своем послании.
Правовое регулирование Русского мира в российском законодательстве представлено лишь в зачаточном виде. Тема статуса титульной нации вообще мало волнует отечественного законодателя. Вопросы взаимодействия с соотечественниками за рубежом и их поддержки в какой-то степени урегулированы правом. Ряд законов в той или иной степени затрагивает вопросы элементов цивилизационной идентичности России.
Какие это законы?
Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»;
Закон РФ от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»;
Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;
Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».
Существует также ряд программных документов в этой сфере:
«Концепция внешней политики Российской Федерации» (утверждена Президентом РФ 12.02.2013);
Постановление Правительства РФ от 20.05.2015 № 481 «О федеральной целевой программе «Русский язык» на 2016 - 2020 годы»;
Послания Президента РФ Федеральному Собранию (например, от 26.04.2007, 12.12.2012);
Указ Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»).
Другие правовые акты касаются в основном вопросов русского языка, либо общих вопросов:
Указ Президента РФ от 06.06.2011 № 705 «О Дне русского языка»
Постановление Правительства РФ от 05.11.2013 № 992 «О Совете по русскому языку при Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете по русскому языку при Правительстве Российской Федерации»);
Распоряжение Правительства РФ от 19.11.2014 № 2321-р «Об утверждении Программы работы с соотечественниками, проживающими за рубежом, на 2015 - 2017 годы»;
«Основные направления политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества» (утв. МИД России 18.12.2010);
Стратегический курс России с государствами-участниками Содружества Независимых Государств;
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 330 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие внешнеэкономической деятельности»;
Государственная программа Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения»;
Постановление Совета Федерации ФС РФ от 15 апреля 2015 г. № 141-СФ «О совершенствовании механизмов взаимодействия РФ с зарубежным Русским миром и развития международного гуманитарного сотрудничества»
и другие.
Очевидно, что в правовых документах нет системы, соответственно нельзя говорить и о четко поставленных целях в отношении соотечественников и Русского мира.
Были попытки принять законы, так или иначе затрагивающие вопросы Русского мира.
В Государственную Думу были внесены следующие законопроекты.
В 2004 году: законопроект № 90759-4 «О репатриации в Россию русских и представителей других коренных народов России (об установлении права на репатриацию (возвращение) в Российскую Федерацию и приобретение российского гражданства в упрощенном порядке для оказавшихся за пределами Российской Федерации представителей русского народа и представителей других коренных народов России)».
В 2003 году: законопроект № 390133-3 «О государственном празднике «День соотечественника» («День русского человека»).
В 1998 году: законопроект № 98074579-2 «О национально-культурном развитии русского народа».
Ни один из этих законопроектов не был принят Думой.
В 2009 году при участии Центра Сулакшина были разработаны проекты федеральных законов «О карте русского» и «О карте русского за рубежом». Однако разгоревшиеся вокруг них споры не позволили даже внести эти законопроекты в Государственную Думу.
Кто такие соотечественники?
Согласно статье 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»: соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе:
лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.
Соотечественниками за рубежом являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации.
В этом смысле, если речь идет о соотечественниках за рубежом, о Русском мире за пределами России, надо понимать, что 99-ФЗ распространяется только на граждан РФ, проживающих за пределами РФ. Закон не дает понятия «русский мир» и вообще не связывает понятие «соотечественник» с национальностью, с русской идентичностью. Очевидно, что понятие «русский мир» объединяет не только граждан РФ за рубежом.
Объединительным признаком в данном случае является не гражданство, а самоопределение человека в качестве русского, а также его чувство сопричастности к русской цивилизационной идентичности.
Есть и такая правовая проблема: территориальный принцип действия национального законодательства. С этим связано то, что фактически федеральным законом можно определить только полномочия органов государственной власти, которые они, как правило, реализовывают на территории РФ.
Ответственные органы
Ответственные органы в сфере работы с соотечественниками это Министерство иностранных дел РФ, Фонд «Русский мир», Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, Федеральная миграционная служба, Межведомственная комиссия по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.
Указом Президента РФ от 08.05.2013 № 476 «Вопросы Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству» Россотрудничество названо федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере обеспечения и развития международных отношений Российской Федерации с государствами — участниками Содружества Независимых Государств, другими иностранными государствами, а также в сфере международного гуманитарного сотрудничества. Россотрудничество подведомственно Министерству иностранных дел Российской Федерации.
Что обязаны делать органы власти для соотечественников?
Закон предусматривает полномочия в сфере работы с соотечественниками как на федеральном уровне, так и на региональном. Однако в основном все полномочия сведены к принятию правовых актов в этой сфере (нормотворческие полномочия). Есть только два-три более или менее конкретных полномочия, где есть какие-то ориентиры:
у Федерации – заключение международных договоров Российской Федерации, направленных на защиту интересов соотечественников, и контроль за исполнением взятых по ним обязательств;
у субъектов РФ – создание при органах государственной власти субъектов Российской Федерации для координации работы по поддержке соотечественников советов (комиссий) соотечественников в целях реализации государственной политики в отношении соотечественников во взаимодействии с неправительственными организациями и общественными объединениями соотечественников;
поощрение связей хозяйствующих субъектов регионов с координационными советами соотечественников, установления контактов с хозяйствующими субъектами соотечественников, иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно соотечественники, проживающие в соответствующих государствах.
Статья 22 Закона называет отдельно обязанности государства:
разрабатывать и осуществлять меры по реализации государственной политики Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом;
содействовать соотечественникам в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в законодательстве государств их проживания или пребывания, международных договорах Российской Федерации, законодательстве Российской Федерации, а также принимать меры по их защите и восстановлению;
руководствоваться настоящим Федеральным законом при решении вопросов, касающихся соотечественников.
По существу это пустые формулировки, из которых не следует ничего конкретного.
Необходимо обратить снимание на то, как сформулированы полномочия:
«Соотечественники вправе рассчитывать на поддержку Российской Федерации» (в обеспечении своих основных свобод и прав, в своих действиях, направленных против случаев дискриминации). Какую поддержку?
Органы власти «стимулируют сотрудничество российских лиц (физических лиц и организаций) с хозяйствующими субъектами соотечественников…» Каким образом стимулируют?
Органы власти «могут оказывать в социальной области поддержку социально незащищенным категориям соотечественников». А могут и не оказывать, по своему произволу.
«Гуманитарная помощь соотечественникам, оказавшимся в чрезвычайных ситуациях, может быть предоставлена…» А может и не быть предоставлена.
Органы власти «осуществляют всестороннее сотрудничество с национально-культурными автономиями…». Какое именно сотрудничество?
«Соотечественникам … предоставляется возможность использовать российские центры науки и культуры в иностранных государствах…» Каким образом гарантируется эта возможность?
Органы власти «оказывают помощь», «способствуют изучению культурного наследия», «способствуют сохранению соотечественниками знания русского языка», «способствуют получению соотечественниками образования», «содействует социально значимым инициативам религиозных организаций», «поддерживает соотечественников в получении и распространении информации», «принимают меры по распространению информации», «создает необходимые условия для передачи соотечественникам информации из Российской Федерации» и т.д. Что стоит за всеми этими словами – непонятно.
Важным является право соотечественников получить российское гражданство в упрощенном порядке. Гражданство в упрощенном порядке – это право соотечественников, но не обязанность государства. Для получения гражданства в упрощенном порядке есть два условия: быть участником программы переселения и иметь постоянную регистрацию в субъекте РФ (то есть иметь жилье!). Тогда к ним не предъявляются требования по пятилетнему сроку после получения вида на жительства, по наличию дохода, по знанию русского языка.
Закон определяет права соотечественников в отношении режима въезда в Россию, однако это сделано в отсылочной норме (статья 12). Очевидно, что особых привилегий в отношении въезда в РФ нет. Например, граждане ряда государств СНГ имеют право безвизового въезда в Россию независимо от их признания соотечественниками.
Закон говорит о том, что государство содействует переселению соотечественников в Россию. Однако Программа переселения, утвержденная указом Президента РФ в 2006 году, не имеет своей целью собрать русских, соотечественников в России. Ее цель – заселить малозаселенные субъекты РФ.
Статья 5 Закона говорит о правах соотечественников, особо отмечены следующие права:
использовать русский язык и родные языки народов Российской Федерации для развития духовного и интеллектуального потенциала;
устанавливать и свободно поддерживать связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, а также получать информацию из Российской Федерации;+
создавать национально-культурные автономии, общественные объединения и религиозные организации соотечественников, средства массовой информации и участвовать в их деятельности;
участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях;
участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государствами проживания и Российской Федерацией;
осуществлять свободный выбор места жительства или реализовать право на возвращение в Российскую Федерацию.
Очевидно, что тут нет каких-то особых, специфических прав. Посмотрим, какие обязанности государства корреспондируют этим правам.
Ничего конкретного государство не предлагает для реализации этих прав (по крайней мере, на уровне федерального закона).
О чем законопроект «О Карте русского»?
Обратимся к законопроекту «О Карте русского». Аналогичные примеры привилегированных карт есть на западе, например, в Польше, Венгрии, Греции.
Например, закон содержит определения следующих понятий:
русский – человек, самоидентифицирующий свою принадлежность к русскому народу;
владелец Карты русского – русский, чья самоидентификация принадлежности к русскому народу удостоверена Картой русского;
русский народ – часть мирового человеческого сообщества, сформировавшаяся на основе общей истории, единого русского языка, русской культуры и традиции, православного вероисповедания, проживающая в основном на территории Российской Федерации;
Карта русского – документ, реализующий право ее владельца на самоидентификацию принадлежности к русскому народу, выдаваемый на неопределенный срок и предоставляющий ее владельцу предусмотренные в настоящем Федеральном законе права и возлагающий на него предусмотренные в настоящем Федеральном законе обязанности.
Данные определения имеют некоторые погрешности. Но здесь, например, важно, что понятие «русский» не привязано к гражданству РФ. Это основная новелла законопроекта.
Карта русского предоставляет своему владельцу и его детям серьезные права, сопоставимые с правами гражданина РФ (за исключением политических прав, например, таких как право на участие в выборах):
• безвизовый въезд в РФ;
• право на получение гражданства РФ в упрощенном порядке;
• постоянное проживание в РФ (вид на жительство);
• право на трудовую деятельность без разрешения на работу;
• право на предпринимательскую деятельность;
• право на образование (начальное, среднее, высшее);
• право на получение государственной поддержки в трудоустройстве в РФ;
• право на организацию отдыха детей;
• право на участие детей в олимпиадах школьников и студентов наравне с гражданами РФ;
• право на получение от РФ единовременного пособия при рождении третьего, четвертого и последующего ребенка (материнский капитал);
• право на получение в экстренных случаях бесплатной медицинской помощи;
• право на посещение государственных учреждений культуры наравне с гражданами РФ; право на библиотечное обслуживание на территории РФ наравне с гражданами РФ;
• право на погребение на территории РФ наравне с гражданами РФ.
Ценностный подход к вопросам Русского мира
Политика России в отношении Русского мира должна быть основана на ценностях. Ценности политики в отношении Русского мира:
• Сохранение и укрепление трансграничного единства русского народа (Русского мира), повышение уровня его самоорганизации и вовлеченности в решение внутрироссийских проблем;
• сохранение и усиление роли русского языка и русской культуры в республиках бывшего СССР и других государствах;
• обеспечение иммиграционной достаточности в отношении использования неквалифицированных трудовых ресурсов стран Средней Азии, Китая и Вьетнама, предпочтение миграции из более культурно близких государств;
• создание благоприятных условий для соотечественников в приграничных государствах;
• экономическая и политическая интеграция на постсоветском пространстве.
Проблемы правового регулирования
Исследование законодательство показало, что правовое регулирование вопросов соотечественников и русского мира сталкивается с рядом проблем. Некоторые из них лежат вне правового поля. Так, вопрос о том, как будет проверяться «самоидентификация» человека в качестве русского, какой подход при этом будет использоваться (национальный, этнический или цивилизационный). Представляется, что подход должен быть цивилизационный.
В целом можно выделить следующие правовые проблемы в сфере работы с соотечественниками:
• Недостаточность правового регулирования вопросов соотечественников и «русского мира».
• Отсутствие правового закрепления понятий «русский мир», «русский народ».
• Отсутствие четкой регламентации полномочий органов власти. Полномочия строятся в конструкциях «оказывает поддержку», «содействует», «принимает меры», которые не имеют конкретного содержания.
• Декларированные в законе права соотечественников имеют вид прав на общих оснований, никаких особых привилегий соотечественникам Россия не дает. Отсутствие прямой корреспонденции прав соотечественников с обязанностями государства.
• Государственное управление по проблемам соотечественников за рубежом, русскоязычного населения стран СНГ, бывших граждан СССР, «русского мира», как правило, неэффективно.
• Повестка мер руководства России по реинтеграции постсоветского пространства основывается, прежде всего, на экономических связях, без предложения продуманной идейной платформы.
• Политика укрепления связей с соотечественниками за рубежом носит характер лишь гуманитарного сотрудничества и нуждается в усилении.
Регулирование вопросов Русского мира в проекте Конституции России
В проекте Конституции России, разработанном Центром Сулакшина, тема Русского мира занимает особое место. Начать надо с того, что высшими ценностями признаются:
русская (российская) цивилизационная идентичность;
единство, дружба и солидарность русского и всех братских российских народов.
Глава 8 проекта Конституции России посвящена вопросам Русского мира. Статья 51 гласит: «Представители Русского (российского) мира как сообщества граждан России и лиц, связанных по своему происхождению с Россией во всех ее исторических формах, идентифицируют свою принадлежность к русской (российской) цивилизации по собственному выбору. Представители Русского (российского) мира обязаны вести себя достойно и уважительно относиться к Народу России, истории, культуре и традициям России, не создавать своими действиями угроз безопасности России». Важным положением статьи 52 является следующая норма: «Россия считает Русский (российский) мир за рубежом сферой своей ответственности и цивилизационным приоритетом внешней политики, признавая, что некоторые бывшие граждане России (подданные) покинули ее пределы вынужденно, по политическим и идеологическим причинам».
Выводы:
1. Регулирование правового статуса соотечественников недостаточно. Понятие «соотечественники за рубежом» имеет жесткую привязку к гражданству РФ, что ограничивает права значительного количества людей, ощущающих принадлежность к «русскому миру».
2. Необходимо уточнить понятие «соотечественники», расширив его содержание (включить иностранных граждан, лиц без гражданства).
3. Полномочия органов власти зафиксированы нечетко и расплывчато. Они сводятся к «разработке актов» и «принятию мер», «содействию» и «оказанию помощи» и не имеют конкретного содержания. Содержание полномочий должно быть конкретизировано. Органы власти должны нести ответственность за результаты исполнения полномочий.+
4. Законодательно не закреплены категории «русский мир», «русский народ», что препятствует продвижению этих категорий в нормативно обязывающем правовом поле.
5. Регулирование статуса соотечественников и Русского мира должно производиться на ценностных основаниях. Такие основания должны быть озвучены и нормативно закреплены. На этих ценностных основаниях должны быть четко сформулированы цели России в отношении Русского мира.
Оценили 4 человека
6 кармы