Разделение властей оставалось одним из ключевых принципов демократических правлений. Да, возникновение и развитие чрезвычайных ситуаций требует принятия срочных и незамедлительных мер. Тогда вводится специальный правовой режим, допускающий временное отклонение от обычного порядка принятия решений в соответствии с принципом разделения властей. Так, исполнительная власть может действовать оперативнее, пренебрегая парламентскими процедурами, а также сосредотачивать полномочия и ресурсы. Данные меры, несмотря на их чрезвычайный характер, должны соответствовать конституционным положениям. Опыт реализации государственных решений, направленных на борьбу с распространением коронавирусной инфекции, показал, что многим государствам Европы не удалось избежать прямого нарушения демократических принципов функционирования государственной власти.
ЧЕТЫРЕ КЛЮЧЕВЫХ НЕГАТИВНЫХ СЛЕДСТВИЯ ПАНДЕМИИ ДЛЯ СИСТЕМЫ ИНСТИТУТОВ:
• нарушение принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть фактически узурпировала возможность регулирования без одобрения и контроля парламента, причем по неограниченному кругу вопросов, без четких обоснований необходимости и фактически без ограничений по времени. Есть случаи, когда полномочия исполнительной власти распространялись и на судебную сферу;
• нарушение распределения полномочий между уровнями власти. Европа в раже борьбы с коронавирусом породила целую серию проблем баланса уровней власти: наднациональных властей Евросоюза, национальных правительств, властей регионов и местного самоуправления. Страны нарушали Шенгенские соглашения и восстанавливали границы внутри ЕС. Регионы принимали решения не только об ограничениях, но и о криминализации правовых нарушений, что могут только национальные парламенты. Или наоборот, национальные власти отбирали полномочия регионов;
• наделение неконституционных институтов сверхполномочиями по самому широкому кругу вопросов. Власть над жизнью нации оказывалась в руках узких институтов – специальных советов, особых совещаний и комиссий, министерств и ведомств или даже подведомственных «ФГУПов» вроде Института Роберта Коха, чьи полномочия не прописаны в Конституциях и могут быть легко изменены;
• нарушение системы права, иерархии правовых документов. Чрезвычайность мер, принимавшихся часто в нарушение предписанных конституциями правил и процедур. Это нанесло серьезный урон принципу системности и выстроенности правовой системы, базирующейся на иерархии правовых актов и компетенции государственных органов, наделенных полномочиями принимать нормативные правовые акты конкретного вида и сопутствующей им юридической силы.
Полномочия исполнительной власти издавать законодательные акты в условиях чрезвычайного положения должны быть ограничены как по содержанию, так и по времени: такие акты должны касаться только вопросов, связанных с чрезвычайной ситуацией, и они не должны сохранять свое действие после окончания режима чрезвычайного положения. Кроме того, решения исполнительной власти, приобретающие силу за-кона, не должны иметь всеобъемлющий характер и охватывать собой все сферы правового регулирования, тем самым выступая средством нивелирования законодательной власти парламента.
Процедура правового оформления принятых мер зачастую шла вразрез с конституционно установленной компетенцией каждой из ветвей власти и принципом разделения властей.
В Италии после объявления чрезвычайного положения в области здравоохранения 31 января 2020 г. Советом Министров был издан законодательный декрет No6 от 23 февраля 2020 года, определяющий виды мер по борьбе с распространением коронавирусной инфекции и ликвидацией ее последствий. Этот основной документ, принятый в ответ на ситуацию, возникшую в связи с распространением COVID-19, был в кратчайшие сроки преобразован парламентом в закон. Следует отметить, что, согласно Конституции Италии (ст. 76), законодательные декреты представляют собой акты делегированного законодательства. Передача нормотворческих полномочий от законодательной к исполнительной власти ограничена во времени и касается регулирования только определенных Парламентом вопросов, а также Парламент определяет руководящие критерии и принципы, которым должно следовать правительство в своей деятельности при принятии декретов. Данные конституционные требования были нарушены со стороны исполнительной власти. Так, например, вышеупомянутым законодательным декретом были установлены уголовные санкции за нарушения порядка передвижения во время карантина, установленного в отдельных областях Италии. Использование в качестве инструмента наложения уголовных санкций указа премьер-министра является нарушением основного принципа, согласно которому уголовные санкции должны предусматриваться исключительно на основе законов, принятых парламентом. Впоследствии за очень короткий период был принят и введен в действие ряд законодательных и административных мер на различных уровнях (национальном, региональном, местном), включая ряд других декретов-законов, указов премьер-министра, министерских распоряжений и указов председателей региональных администраций основных регионов, пострадавших от вируса. Это фактически привело к нормативно-правовому хаосу, не позволяющему основным адресатам правовых предписаний исполнить их в надлежащем порядке и препятствующему четкому правовому пониманию взаимосвязи между различными мерами и их последствиями.
По аналогии с ранее описанной ситуацией в Венгрии органы исполнительной власти Польши получили в свое распоряжение чрезвычайные полномочия, не сопровождаемые должными мерами парламентского контроля. Исполнительная власть получила возможность своими актами изменять положения законов, что не отвечает принципу разделения властей. Например, на основании Закона об особых решениях, связанных с профилактикой, противодействием и борьбой с коронавирусом COVID-19, были внесены поправки в закон об образовании, позволяющие министру образования приостанавливать действие законов, регулирующих прием и оценку учащихся, проведение экзаменов, организацию учебного года и работу школ. Помимо нарушения принципа иерархии нормативных правовых актов, данное законодательное решение сформулировано слишком абстрактно без привязки к пандемии COVID-19 и тем самым продлевает действие чрезвычайных полномочий исполнительной власти на неопределенный срок. Еще одним примером нарушения баланса полномочий стало предоставление премьер-министру права отстранять от должности членов отраслевых комитетов социального диалога, делегированных организацией работников или работодателей.
В Нидерландах, как отмечают юристы, чрезвычайные постановления, принятые региональными органами, являются незаконными ввиду того, что ограничения прав граждан, перечисленные в этих документах, могут устанавливаться только актами парламента.
Так, чрезвычайные постановления ввели ограничения ряда основных прав, закрепленных в конституции, включая право на объединения и собрания, а также на неприкосновенность частной жизни, религию и уважение жилища. Таким образом, данные положение нарушают принцип разделения властей, поскольку исключают законодательный орган из процесса принятия и оценки ограничительных мер.
Конституционный суд Румынии в своем решении No 156 от 6 мая 2020 года указал на то, что Постановление Правительства Румынии о чрезвычайном положении No 34/2020 был принят в нарушение положений Конституции, устанавливающей компетенцию парламента в вопросах принятия решений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. В соответствии с действующими конституционными требованиями такой акт может иметь только форму органического закона.
Кроме соблюдения принципа разделения властей по горизонтали важное значение имеет следование закрепляемому на конституционном уровне порядку распределения предметов ведения и компетенций между центральными и региональными властями. Возникновение чрезвычайных ситуаций требует, пожалуй, даже в большей степени, чем в обычное время, соблюдения всеми государственными, региональными и местными учреждениями и органами принципа лояльного сотрудничества и взаимного уважения между ними. Однако оперативный характер действий не всегда успевал следовать за данным принципом, иногда оставляя региональные и местные власти в заложниках решений, принимаемых на общегосударственном уровне.
В Испании вопросы здравоохранения находятся в ведении регионов (Comunidades Autónomas). Хотя центральное правительство вправе принимать основные нормативные акты, содержащие минимальные общие стандарты, призванные обеспечить координацию внутри системы здравоохранения, ее исполнительные полномочия распространяются только в отношении трансграничных вопросов. Первые меры по борьбе с COVID-19 были приняты 9 марта 2020 года межтерриториальным Советом национальной системы здравоохранения, в состав которого входят Минздрав и регионы. Такие меры были ограничены районами, где распространение инфекции носило массовый характер. Централизация действий в области здравоохранения подверглась критике со стороны многих регионов, поскольку она замедлила принятие многих решений из-за отсутствия управленческого опыта у Минздрава. Кроме того, возникли серьезные разногласия между центральным правительством и некоторыми регионами (Каталония, Мурсия), которые призывали к введению более строгого карантина, включая приостановление строительства и всей промышленной деятельности, не имеющей критического значения для поддержания экономики. Поначалу правительство полностью отвергло некоторые из этих дополнительных мер по обеспечению эпидемиологической безопасности, предложенные провинцией Мурсия, или согласилось одобрить весьма локальные ограничения, которые существовали в некоторых каталонских муниципалитетах до объявления режима чрезвычайно ситуации. Опыт применения чрезвычайных мер в Испании показал, что законодательство, принятое в 1981 году, не подходит для управления кризисами в сфере здравоохранения и, в частности, такими крупными, как эпидемия COVID-19 в стране.
В унитарной же Франции централизация решений вызвала протестное выступление мэров городов. Обнародованная правительством в ходе первой волны дорожная карта по снятию ограничений предполагала, что отдельные решения могут быть пересмотрены местными властями – мэриями и префектурами. Однако это касалось мелких вопросов, вроде открытия библиотек. Вопрос образования, например, был отнесен к общенациональным – 11 мая должны были открыться школы и детские сады. Мэры 316 городов столичного региона Иль-де-Франс направили коллективное письмо президенту Франции Эммануэлю Макрону, оспаривая это решение.
Конституционный Суд Хорватии также рассмотрел принятые в апреле 2020 года поправки к регламенту хорватского парламента, которые применялись во время пандемии. Заявители (35 членов парламента) утверждали, что поправки, направленные на установление возможности сокращения времени для обсуждения законопроектов и ограничения числа парламентариев, присутствующих в зале заседания, являлись несоразмерным ограничением прав представителей законодательной власти. Суд пришел к выводу, что эти меры имели законное основание, но ограничения прав и обязанностей депутатов не были объективно и разумно обоснованы. Таким образом, суд отменил поправки к регламенту парламента.
Органы, чьи полномочия не оговорены никакими конституциями, по-лучили в ходе пандемии ничем не ограниченные возможности. По решению минздравов или новых органов, созданных под пандемию, радикально ограничивались права и свободы граждан без всякого участия легитимных властей государств. Ведомственные подзаконные акты регулировали любые территории и отрасли, никак не относящиеся к компетенциям издававшего их органа.
При этом суды, в которые обращались граждане, чтобы оспорить неправомерные решения неконституционных органов, как правило, становились на сторону последних, оправдывая радикальное ограничение свобод эпидемической угрозой.
В Италии Закон No 833/1978 и, в частности, его статья 32, предоставили право министру здравоохранения издавать приказы в отношении общественного здоровья, обязательные для исполнения на всей территории государства. Издание таких приказов включало любые меры, которые являются адекватными и соразмерными эволюции эпидемиологической ситуации, включая отступление от действующих законов, принятых парламентом.
В Болгарии в соответствии со статьей Закона о мерах и действиях во время чрезвычайного положения Министерство здравоохранения было наделено правом вводить любые меры, выходящие за рамки действия Закона «О здравоохранении», которые будут сочтены необходимыми во время чрезвычайного положения без одобрения парламента. При этом на законодательном уровне не определялся характер и конкретный перечень таких мер, что позволило органу исполнительной власти, статус которого не зафиксирован на конституционном уровне, вторгаться по своему усмотрению в различные сферы правового регулирования, такие, как уголовное право, коммерческое право и т. д. Президент Болгарии в конце мая 2020 г. оспорил новые положения рассматриваемого закона «О здравоохранении» в Конституционном Суде, утверждая, что полномочия правительства по введению чрезвычайной эпидемической ситуации, во время которой основные права могут быть ограничены просто приказами Министерства здравоохранения без одобрения парламента, противоречит конституционному положению о том, что основные права (такие как право передвижения, право на труд) могут ограничиваться только на основании закона.
Группа граждан и политиков в Хорватии, где не было объявлено чрезвычайное положение, обратилась в Конституционный суд с заявлением об оценке конституционности мер и решений, принятых правительством и Национальным штабом гражданской защиты, включая принятые поправки в закон «О системе гражданской защиты» и закон «О защите населения от инфекционных заболеваний. Так, поправка к закону «О системе гражданской защиты» после вспышки COVID-19 предоставила неконституционному органу, Национальному штабу гражданской защиты, полномочия принимать ключевые решения. Как утверждают заявители, это не соответствует 6 статьям Конституции Хорватии. Это статьи, в которых говорится о принципе разделения властей и роли хорватского парламента в принятии законов. Кроме того, статья 10 закона «О защите населения от инфекционных заболеваний», определяющая полномочия штаба гражданской защиты по принятию эпидемиологических мер, и статья 18, узаконивающая меры, принятые Штабом с 11 марта по 18 апреля 2020 г., когда вступили в силу правовые изменения, не соответствовали Конституции. Вводимые ограничения прав и свобод человека, в соответствии с Конституцией Хорватии, могут быть приняты хорватским парламентом только большинством в две трети голосов. Суд иск не удовлетворил. Он установил, что штаб гражданской защиты имеет законное право принимать меры безопасности для защиты населения от инфекционных заболеваний, но подчеркнул, что это не означает, что решения не подлежат исполнительному, законодательному и судебному контролю. То есть неконституционный орган, согласно судебному решению, способен своим решениям ограничивать основные права и свободы граждан.
Министерство здравоохранения Чехии для борьбы с распространением пандемии выпустило четыре распоряжения, которые устанавливали ограничения на розничную торговлю и свободное передвижение людей. Городской суд Праги, рассматривавший вопрос, установил, что Министерство здравоохранения превысило свои нормативные полномочия при установлении рассматриваемых мер и они не соответствовали установленному порядку действий в чрезвычайных ситуациях, предписанному Конституцией Чешской Республики и Законом «О чрезвычайном положении». Меры, принимаемые в соответствии с Законом о чрезвычайном положении, составляют предмет парламентского контроля и могут распространять свое действие только на период чрезвычайного положения, который ограничен 30 днями, если парламент не продлит срок их действия.
Президент Эстонии Керсти Кальюлайд выразила озабочен-ность по поводу поправок к закону «О чрезвычайном положении» и закону «О профилактике и борьбе с инфекционными заболеваниями», которые предоставляют Министерству здравоохранения право применять ограничительные меры (карантин), закрывать учреждения, запрещать публичные собрания и мероприятия и принимать другие меры, необходимые для предотвращения распространения инфекционных заболеваний. Обеспокоенность также была вызвана снижением политической ответственности в соответствии с Конституцией. Парламенту, правительству и другим конституционным институтам было поручено провести тщательный и предметный обзор мер, предпринятых в чрезвычайной ситуации, для наилучшей подготовки к будущим кризисам.
Генеральная прокуратура Словакии направила уведомление в Министерство здравоохранения о том, что меры, принятые весной для борьбы с распространением коронавируса, были необходимы и оправданы, однако не были обусловлены компетенцией данного органа исполнительной власти. В представлении Министерству здравоохранения было рекомендовано принять меры по предотвращению подобных нарушений в будущем.
*справочно*
Оценили 9 человек
12 кармы