Проблемы местного самоуправления в политико-правовых учениях русских монархистов XIX в.

2 644

Местное самоуправление является одним из важных элементов современного общественного устройства и правового государства. В 2008 Президент (а ныне Председатель Правительства) Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию совершенно справедливо отметил, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления»[12]. При этом все попытки сформировать реальное общественное самоуправление на либеральных принципах пока неудачны. Между тем в Российской Империи после издания Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. довольно быстро сформировалось и стало практически осуществляться местное общественное самоуправление. В связи с этим представляют интерес не только историко-правовой анализ создания и деятельности земств и городских дум (который собственно достаточно хорошо проведен в трудах многих современных ученых), но взгляды русских монархистов второй половины XIX в., которые фактически очень мало известны в современной России. Видными представителями монархического направления российской политико-правовой идеологии второй половины ХIХ в. являются замечательные публицисты М.Н. Катков и К.Н. Леонтьев, государствоведы Н.Я. Данилевский и Р.А. Фадеев.

В своих политико-правовых учениях русские монархисты второй половины XIX в. уделяли большое внимание вопросам местного самоуправления. Естественно, они приветствовали подготовку и проведение земской реформы 1864 г. Так, например, М.Н. Катков в одной из статей отмечал, что «старые искусственные порядки, со своими злоупотреблениями, исчезают и уступают место системе лучших отношений, в основу которых полагается самое плодотворное и самое надежное начало, начало самоуправления»[2. С. 176]. В свою очередь К.Н. Леонтьев призывал: «Побольше местного самоуправления с мужицким оттенком в уездах и побольше отеческого самоуправства в высших сферах власти. Только удовлетворяя в одно и то же время и вещественным, и высшим (религиозным) потребностям русского народа, можно вырвать грядущее поколение простолюдинов из когтей нигилистической гидры»[11. С. 501]. Следовательно, он видел в местном общественном самоуправлении важный фактор духовно-нравственного воспитания населения.

Русские монархисты второй половины XIX в. считали развитое, независимое самоуправление (причем как сословное, так и территориальное) необходимым условием сильного государства. «С точки зрения понимающей свое призвание власти, – писал М.Н. Катков в 1881 г., – ничто не может быть так желательно как самоуправление общественных групп»[8. С. 225]. По его мнению, «местное самоуправление, в правильном развитии, послужит обеспечением как порядка, так и свободы, и может оказать обновляющее действие на самый дух народа»[5. С. 2]. В тоже время в формировании народного правосознания нельзя рассчитывать только на органы местного самоуправления. Как справедливо отмечал К.Н. Леонтьев, «земские учреждения могут быть и полезны, и хороши, но если будет у нас глубина духа и даровитость, то вовсе не от них, а от иных, более серьезных причин»[10. С. 37]. Действительно, общественное самоуправление может сыграть важную роль в решении социально значимых проблем, но без серьезной государственно-правовой поддержки и правильной организации, оно может оказаться лишь очередной бюрократической машиной.

При этом русские монархисты второй половины XIX в. выступали как против чиновников, считавших нужным поставить органы местного самоуправления под жесткий административный контроль, так и против либералов, стремившихся противопоставить земства и государственную власть. Как обоснованно отмечал К.Н. Леонтьев «земство тоже правительственный орган особого рода»[11. С. 178], следовательно, призвано решать те же самые проблемы, что и государство в целом, только на своем уровне. Поэтому, как полагал Р.А. Фадеев развитие самоуправления должно базироваться не на формальных законоположениях, а на нравственности народа. «Развитие земских учреждений до высшего предела, до учреждений всероссийских, — писал он в 1874 г., — не ставит вопроса ни об источнике власти, ни о разделении властей в государстве, в противоположность развитию конституционному, существенно основанному на таком делении»[13. С. 82]. Действительно, на уровне местного самоуправления, даже в современных государствах, разделение властей ведет только к излишней волоките и повышенным муниципальным расходам.

Крайне важным для современной России представляется мнение русских монархистов второй половины XIX в. о том, что местное население должно ответственно относиться к полученному праву самоуправления, и, прежде всего, участвовать в выборах гласных (депутатов). «Пусть же обыватель, – писал М.Н. Катков в одной из статей, – который уклонится от участия в избрании выборных, знает, что ему надобно будет пенять на себя, когда городские расходы возвысятся, и ему самому придется платить поземельных в полтора раза больше чем прежде»[2. С. 26]. В свою очередь, К.Н. Леонтьев предупреждал, что без ответственности местного населения, никакое реальное общественное самоуправление невозможно. «Боюсь, – писал Константин Николаевич, – чтобы кто-нибудь не подумал с либеральной невинностью, что стоит только на Кавказе или в Туркестане завести земские учреждения и ограничить власть губернаторов, чтобы эта глубина духа явилась тотчас же»[10. С. 37]. Таким образом, взгляды русских монархистов второй половины XIX в. на общественное самоуправления представляются весьма актуальными для нашего Отечества.

Русские политико-правовые мыслители монархического направления приветствовали появление Положения о земских учреждениях, придавая большое значение общественным органам местного самоуправления в общей системе власти и управления. Как обоснованно считал Михаил Никифорович, «бюрократический способ есть механизм самый неудовлетворительный и совершенно несовместный с характером самоуправления»[3. С. 195]. Однако русских монархистов второй половины XIX в. ни в коей мере нельзя упрекнуть в стремлении обеспечить привилегированное положение дворянства в органах местного самоуправления. Более того, М.Н. Катков писал: «было бы вопиющею несправедливостью отдать дела земства в руки одного сословия»[2. С. 338]. Следовательно, монархисты выступали за равенство всех сословий в решении проблем конкретных территорий, то есть в сфере местного самоуправления. Чтобы эта задача была решена, необходимо, прежде всего, решить проблему справедливости выборов.

Русские монархисты второй половины XIX в. в своих политико-правовых учениях обратили особое внимание на такой аспект местного общественного самоуправления, как оплата его должностным лицам. По мнению М.Н. Каткова, идеальным вариантом был бы полный запрет оплаты чиновникам муниципальных образований. «Только начало безвозмездности, – писал он в 1863 г., – общественной службы по земским выборам может уравновесить демократический состав земских собраний и спасти элементы местного самоуправления от совершенного крушения»[4. С. 189]. В тоже время, русские монархисты второй половины XIX в. прекрасно понимали, что исключительно безвозмездный характер муниципальных должностей невозможен в условиях пореформенной России. Н.Я. Данилевский считал, что земство существовало, прежде всего, потому что там были оплачиваемые должности и непременно пало, если бы в местном самоуправлении все выполнялось бы только на общественных началах[См.: 1. С. 533]. Помимо этого, М.Н. Катков предупреждал, что «денежное вознаграждение, однажды установленное для членов управ и для губернских гласных, станет неминуемо приманкой для желающих кормиться от земства, и дело может окончиться тем, что люди наиболее независимые, влиятельные и образованные станут устраняться от выборов, и все земские дела как в уездах, так и в губерниях, очутятся в руках людей, по самому положению своему неспособных охранять интересы земства. Дело местного земского самоуправле6ния было бы таки образом совершенно проиграно»[4. С. 189]. Хорошо известно, насколько актуальным является это предупреждение выдающегося русского мыслителя.

В период формирования местного общественного самоуправления одним из сложных вопросов является выявление круга компетенции новых органов. Естественно, что в своих работах этой проблеме уделяли внимание и русские монархисты второй половины XIX в. Еще в 1864 г. М.Н. Катков писал: «Будем надеяться, что новоучреждаемые земские собрания несколько улучшат условия, в которые поставлена у нас местная инициатива по общеполезным делам»[3. С. 719]. По его вполне обоснованному мнению, «земским собраниям и управам, если не в настоящем (1865 – И.Т.) году, то в ближайшем будущем, предстоит довольно широкая деятельность. В круг ее войдут все местные интересы и многие из интересов, важных для всего государства»[4. С. 172]. Однако последующее десятилетие показало, что среди земских деятелей России было немало политиканов и демагогов, которые стремились не столько к решению местных проблем, сколько к популяризации собственного имени, и постоянно требовали расширения власти земств. В связи с этим М.Н. Катков справедливо указывал, что «земским собраниям легче сохранить свою самостоятельность и не сделаться чужим орудием при решениях вопросов не превышающих разумения большинства, каковы шоссирование дорог, устройство мостов и т.п. Совершенно иначе бывает когда собрание берется за решение вопросов выходящих из его компетенции: в таких случаях оно унижается до роли ширм за которыми действуют более или менее искусные руки»[7. С. 31-32]. Как справедливо отмечал К.Н. Леонтьев в одной из статей: «По нашему мнению, земская реформа лучше новых судов. В ней есть все-таки что-то «почвенное», солидное, а главное, то хорошо, что в устройстве земства есть что-то свое, чего нет в судах, эклектически списанных с западных образцов. … Однако и в земстве заметен нередко такой дух, который нельзя назвать правительственным или охранительно-либеральным, т. е. не переходящим за черту дарованных льгот»[11. С. 177]. Чтобы исключить влияние посторонних сил на земские органы, М.Н. Катков считал, что «местному самоуправлению предлежит не власть свою показывать, а только пользу приносить и приводить управляемые дела в порядок»[6. С. 243]. Хорошо известно, насколько данная мысль актуальна для современной России, где многие органы местного самоуправления больше занимаются политикой, чем реальными делами на благо населения.

Довольно много внимания в своем политико-правовом учении русские монархисты второй половины XIX в. уделяли такому вопросу как состав органов местного самоуправления. В отличие от либералов и демократов, придерживающихся теорий равенства, монархисты понимали, что достичь его в краткие сроки невозможно. «Наше земство, – писал М.Н. Катков, – было до сих пор устроено олигархически. Неужели можно надеяться, что резкий переход от олигархического порядка к демократическому обошелся бы без дурных последствий? Политическое благоразумие советует избегать подобных скачков. В настоящем случае голос политического благоразумия совершенно совпадает с требованием справедливого уважения к существующим правам»[2. С. 346]. К тому же органы местного самоуправления должны быть независимы от бюрократии, а это было возможно только если в состав земств попадут люди экономически независимые, то есть в условиях пореформенной России – это крупные и средние землевладельцы (в основном дворяне). Но в любом случае, создание всесословных органов местного общественного самоуправления ликвидирует монополию одного сословия (в данном случае дворянства) на политическую деятельность. Это, естественно, приведет к неминуемому росту общественно-политической активности других слоев населения, в том числе и крестьянства.

Также один из важных вопросов местного самоуправления, который поднимали в своем политико-правовом учении русские монархисты второй половины XIX в., касался проблем взаимоотношений органов местного самоуправления и органов региональной власти, прежде всего, губернаторов. Надо признать, что данная проблема сохраняет свою актуальность и по сей день. О практической значимости решения этого вопроса М.Н. Катков писал еще в 1870 г.: «Отношения губернской администрации к местному самоуправлению беспрестанно становятся предметом «разъяснений» вследствие различных возникающих между земскими собраниями и губернаторами «пререканий»»[5. С. 84]. Как справедливо указывал К.Н. Леонтьев, «когда эти два органа — администрация и земство (положим, оба правительственные по источнику) — вступают в свою глухую борьбу, то обнаруживается вот что. правительство, выделив из себя, так сказать, земство и даровав ему известные льготы, находит в данную минуту, что этих льгот довольно и больших оно не находит полезным дать... Поэтому администрации поручается наблюдать за тем, чтобы в земской деятельности либерализм духа не переходил за черту либерального закона. Земство, по чувству естественному и присущему всякому человеческому учреждению, постоянно стремится перейти эту черту не по форме, а именно по духу, т. е. ослабить местное действие той самой власти, которая даровала ему права... Из оппозиции Его Величества, этот мелкий, но постоянный отпор легко, сам того не замечая, перерождается в оппозицию Его Величеству»[11. С. 179]. Действительно очень часто депутаты, избранные в органы местного самоуправления, считают себя единственными выразителями интересов местного населения и, следовательно, весьма критично относятся к деятельности чиновников, назначенных центральной власти, прежде всего, губернаторов. Наиболее часто разногласия вызывал вопрос финансовый, включающий в себя порядок налогообложения (раскладка местных налогов и сборов) и распределение средств по расходным статьям бюджета.

Однако необходимо также отметить, что русские монархисты второй половины XIX в. в своих политико-правовых учениях не могли не указать на те проблемы, которые проявились в деятельности органов местного общественного самоуправления, и, которые, к сожалению, остаются злободневными и для современной России. Прежде всего, обращалось внимание на такую проблему, как нецелевое использование бюджетных средств, хотя самого такого понятия в Российской Империи не было. «Земские собрания и думы, – писал М.Н. Катков в 1875 г., – предаются порывам великодушия, и ассигнуют из находящихся в их распоряжении общественных сумм щедрые пособия направо и налево. Господа гласные, творя сие, как кажется выходят из своих собраний с приятным чувством исполненного долга. Увы! Они ошибаются. Великодушие остается при них, но чувство исполненного долга тут было бы не на месте. Жертвовать таким образом значит жертвовать из чужого кармана, а это едва ли может считаться делом правильным. Суммы находящиеся в распоряжении городских дум и земских учреждений имеют специальное назначение, и никто не имеет права употреблять их на предметы выходящие из пределов их назначения. Правда господа гласные могут таким образом, не только дешево, но просто даром, приобретать репутацию просвещенных филантропов; однако едва ли могут они считать себя правыми пред своими избирателями»[6. С. 547]. Естественно, что вслед за тратой средств на внешне «благородные» цели, во многих органах местного самоуправления пошли дальше. Как обоснованно отмечал Михаил Никифорович, «хищения в практике наших земских самоуправлений далеко не новость. Они стали почти естественным и даже нормальным явлением»[9. С. 384]. К сожалению, данная проблема остается злободневной и в XXI в., причем не только в нашей стране.

Другим важным недостатком, который также сохраняется и в современной России, это равнодушие депутатов многих органов власти. Уже в 1869 г., М.Н. Катков указывал, что «земские учреждения представляют печальное зрелище. Гласные во многих местах охладевают к своему делу»[5. С. 6]. При этом надо отметить, что такая же ситуация была не только в земском, но и в городском самоуправлении. Причем тон здесь задавали столицы. Как обоснованно утверждал Михаил Никифорович, «Петербургская городская дума не знает как добиться, чтобы городские гласные являлись в заседания в числе достаточном для постановления решений. Равнодушие представителей городского общества к делам городского хозяйства доходит до того, что некоторые гласные не были в продолжении двух лет ни в одном заседании. … Это не есть особенность одного Петербурга. И Москва не отстает от него в этом отношении»[6. С. 684]. Само собой разумеется, что подобное отношение депутатов к своим обязанностям, приводило к появлению дельцов, стремящихся получить какие-либо барыши. М.Н. Катков писал в 1875 г. по этому поводу: «при повальном равнодушии городских гласных к городским интересам, – равнодушии открывающем широкий простор ловким людям ловить рыбку в мутной воде»[6. С. 686]. В результате уже через двадцать лет после введения в России местного общественного самоуправления, даже такому его стороннику, как Михаил Никифорович пришлось сделать вывод, что «печальные результаты наших земских «самоуправлений» никем уже не отрицаются»[9. С. 527]. Естественным выходом из этой ситуации, на его взгляд, является установление жесткого государственного контроля над органами местного самоуправления.

Подводя определенные итоги, можно сказать, что русские монархисты второй половины XIX в. в своих политико-правовых учениях обращали большое внимание на самые разные вопросы организации местного самоуправления. Прежде всего, активно участвовали в обсуждении проекта земской реформы 1864 г., предлагая, как способы формирования земских собраний, так и сохранение ряда должностей предшествующего периода, что получило частичное воплощение в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Выступая против монополии дворянства на политическую деятельность, русские монархисты второй половины XIX в. считали, что органы общественного местного самоуправления будут способствовать росту политической активности всех социальных групп, русские монархисты второй половины XIX в. признавали, что даже самый подробный закон не сможет учитывать всевозможные «пререкания», могущие возникнуть между губернаторами и органами местного самоуправления, и поэтому предлагали решать такие конфликты заблаговременно, до принятия решения земскими органами. Точно также русские монархисты второй половины XIX в. относились и к спорам между городами и прилегающими сельскими территориями. Таким образом, можно сказать, что взгляды русских монархистов второй половины XIX в. на организацию местного самоуправления являются вполне актуальными. Ведь, как справедливо отметил в 2008 г. Президент (ныне - Председатель Правительства) Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному собранию, «напомню, что 1 января 2009 года заканчивается переходный период, установленный для введения в действие всех положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но совершенствование этого законодательства будет продолжаться»[12].

Библиографический список

1. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. – СПб., 1895.

2. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1863 год. М., 1897.

3. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1864 год. М., 1897.

4. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1865 год. М., 1897.

5. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1870 год. М., 1897.

6. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1875 год. М., 1897.

7. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1876 год. М., 1897.

8. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1881 год. М., 1898.

9. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей». 1885 год. М., 1898.

10. Леонтьев К.Н. Собрание сочинений. Т. 6. – СПб., 1912.

11. Леонтьев К.Н. Собрание сочинений. Т. 7. – СПб., 1913.

12. Послание Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. Неделя. № 4787 от 6 ноября 2008 г.

13. Фадеев Р.А. Русское общество в настоящем и будущем (Чем нам быть?). СПб., 1874.

Первая публикация: Проблемы местного самоуправления в политико-правовых учениях русских монархистов XIX в. // Местное самоуправление в России и ФРГ: исторический опыт и современные тенденции развития: междунар. науч.-практ. конф. (2011; Волгоград), Международная научно-практическая конференция «Местное самоуправление в России и ФРГ: исторический опыт и современные тенденции развития», 7-8 апреля 2011 г.: [материалы]. – Волгоград: изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. – С. 155 – 158.

За английский язык пора начинать бить

Замечательная вещь – английский язык. Знаешь его – тебе весь мир открыт, не знаешь – невежда и ограниченная личность, живущая в скорлупе своих доморощенных представлений о мире. Хорошо,...

«Будем мочить вас, русских, пока не примете ислам»: дагестанец угрожает москвичам в метро (ВИДЕО)
  • Tay
  • Вчера 14:13
  • В топе

В московском метро произошёл очередной безобразный инцидент с участием кавказцев — на этот раз отметился Дагестан. «Славные сыны» дагестанского народа в хамской манере обращал...