Статья 15 Конституции РФ. Соотношение международного и национального права

В последнее время некоторые российские политики засомневались в справедливости принципа, записанного в п. 4 ст. 15 Конституции РФ о преимущественной силе правила международного договора над российскими законами.

Попробую высказать свое мнение по этому вопросу, поскольку именно я и являюсь автором первоначального текста Закона о международных договорах, который установил порядок, как именно надо применять п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Если быть точным, изначально было два проекта. Прошел мой, поскольку он был ближе к идеологии Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Конечно, он потом обсуждался и был в определенной мере изменен. Но в любом случае я участвовал в его доработке и потому полагаю, что имею моральное право высказать свою точку зрения.

Ясно, что международный договор может налагать на государство-участника какое-то обязательство. И даже обязательно налагает. Иногда такое обязательство либо противоречит национальному законодательству государства-члена, либо предписывает какое-то правило поведения, которое национальным законодательством вообще не предусмотрено. Если какое-то государство все равно становится участником такого договора, то оно тем самым берет на себя обязательство выполнять его условия. И никого при этом не волнует, имеется противоречие с национальными законами, или нет. Не можешь взять на себя обязательство – не становись стороной международного договора. Или, если хочешь, то можешь сделать оговорку, что какие-то обязательства для тебя неприемлемы. Все это соответствует идеологии Венской конвенции о праве международных договоров и следует в том числе из смысла ее статей 11 - 17.

Далеко не во всяком законодательстве других государств прямо содержится формула п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Но совершенно точно, что все страны признают необходимость выполнять международные договоры, даже если они налагают обязательства, противоречащие национальным законам. США тоже исходят из того, что  международные договоры надо выполнять. Впрочем, позиции Соединенных Штатов я коснусь подробнее чуть ниже, она того стоит.

Текст п. 4 ст. 15 Конституции РФ звучит так: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора."

Текст, конечно, слишком краток, но вполне понятен. Общепризнанные принципы, конечно же, подлежат выполнению всеми без исключения государствами, тут и спору нет. Именно поэтому они и являются общепризнанными. А как быть с международными договорами? Любые ли международные договоры имеют приоритет над российскими законами? Да, полагаю, что формально любые. Но в ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" существует пункт а) статьи 15, который, в частности, гласит, что ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.

Таким образом, российским законодательством установлено, что если международный договор устанавливает правило, которое не соответствует национальному законодательству России, то такой договор подлежит ратификации. То есть правило очень четкое: международный договор подлежит ратификации, если в нем содержится хоть что-то, что не соответствует российским законам. При этом, отметим себе, норма международного договора вводится в России в действие точно такой же процедурой, как и федеральный закон.

Казалось бы, тут все ясно. Не нравится международный договор – не  становись его участником. Если все равно хочешь стать участником, но договор налагает слишком сложные обязательства, к тому же еще и противоречащие национальным законам, то просто выносишь его на ратификацию. Если закон о ратификации принят Думой, одобрен Советом Федерации и подписан президентом, то возникает формальное основание применять именно правило международного договора, а не национальный закон.

Однако тут ясность, к сожалению, кончается. А начинаются всевозможные проблемы и уловки. Ведь для международного сообщества все равно, выполнила ли Россия свои внутригосударственные процедуры или нет. Там никого не волнует, был ратифицирован договор, или нет. Если Россия – его участница, то будь любезна его выполнять! И это совершенно справедливый подход. То есть если российские юристы "зевнули" и не предусмотрели ратификацию, то такой договор все равно будет связывать Россию и стоять выше ее национального права. Для этого случая наши отечественные юристы (конкретно – Александр Ходаков) придумали универсальную формулу, обычно включаемую в подписываемые Россией международные договоры. Она заранее не предопределяет, нужна ратификация, или нет, но упоминает ее. И если уже после подписания при тщательном изучении договора оказывается, что в нем есть проблемы по части национального права, то такой договор выносится на ратификацию.

Уловки же заключаются в том, что наши собственные власти иногда умышленно не выносят договоры на ратификацию. Например, как известно, Ельцин и его окружение планировали передать Японии острова Малой Курильской гряды. Усилиями депутатов Верховного Совета России, в основном Ионы Андронова, эти планы были разоблачены. Тогда правительство заключило с Японией соглашение о рыболовстве около указанных островов. Соглашение не было вынесено на ратификацию со ссылками на то, что оно носило чисто технический характер. Однако в тексте статус островов был обозначен таким образом, что права России на них ставились под сомнение. 

В период правления Ельцина, в 1992 году, было также заключено, например, Соглашение об учреждении международного научно-технического центра. Согласно ему представители западных стран (США, Япония, ЕС) пользовались иммунитетом от ареста и задержания и при этом имели официальное право скупать у российских ученых перспективные научные разработки. Дума, конечно, так и не ратифицировала это соглашение, но оно все равно применялось по временной схеме. И иностранные специалисты много лет, пользуясь по сути дипломатическим иммунитетом, скупали по всей России научные идеи. ФСБ и СВР даже пошли на то, что прислали в Думу официальные письма, в которых квалифицировали это соглашение как формальное разрешение на промышленный шпионаж. И все равно соглашение на временной основе, но применялось еще достаточно много лет.

При всем том же Ельцине была подписана Европейская энергетическая хартия. Дума так и не вынесла ее на ратификацию, потому как этот документ имел совершенно бешеное содержание. В случае если мировые цены на нефть вырастали, Россия должна была в переходный период продавать ее Европе по прежней дешевой цене. Но и эта Хартия тоже применялась по временной схеме. Точно такая же судьба и у Соглашения с США о разграничении морских пространств в Беринговом и Чукотском морях.

Этот список можно продолжить. Причем, к сожалению, нежеланием выносить на рассмотрение парламента, а значит, объясняться с ним, страдает и нынешняя власть – это проблема не  только ельцинской эпохи. Не буду перегружать статью плохими примерами. Но полагаю, что урегулирование конфликта на востоке Украины как минимум затрагивает вопросы международного мира и безопасности. А это подпункт г) п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах – жесткое требование о ратификации.

Однако, как мы видим,  ни Конституция РФ, ни международное право тут не виноваты. Просто исполнительная власть в нашей стране подчас склонна грубо нарушать требования ФЗ "О международных договорах РФ". И нередко делает это не по недосмотру, а умышленно, не желая выносить на суд депутатов международные соглашения, содержащие сомнительные для России обязательства.   

При разработке ФЗ "О международных договорах РФ" шла жесткая борьба за то, чтобы как-то найти механизм и поставить под контроль исполнительную власть. Как можно заставить ее вынести на ратификацию соглашение, если она не хочет этого делать? Предлагалось, например, чтобы депутаты вносили в таком случае по своей инициативе законопроект о ратификации договора и проваливали его принятие, если договор не отвечал интересам России. Администрация президента РФ, понятное дело, яростно сопротивлялась, хотя речь шла о конституционном праве депутата, предусмотренном п. 1 ст. 104 Конституции РФ. В результате в законе о такой возможности просто ничего не сказано.

Вернемся к США. Нередко говорят, что они ставят национальное право выше своих международных обязательств. Полагаю, что это не совсем так. Конечно же, США не отрицают свои обязательства по международным договорам. Другое дело, что американцы время от времени позволяют себе нарушать такие обязательства. При этом они либо совершенно беспардонно ссылаются на национальные законы, либо не утруждают себя даже этим и просто поступают, как им заблагорассудится. Особенно это касается случаев применения силы.

Нарушение международного права, это важный вопрос, и тут надо дать некоторые пояснения. Если вы спросите любого российского юриста-международника (кроме меня, конечно), можно ли нарушать международный договор, то услышите в ответ, что нарушать договоры нельзя, они должны выполняться. При этом вам еще добавят на латыни pacta sunt servanda. Тогда спросите юриста, как быть с нарушениями, которые допускают США. Если американцам так можно, то почему нельзя нам? На это юрист совершенно точно поступит следующим образом: сделает оловянные глаза и повторит, что договоры надо выполнять.

Если вы проявите настойчивость, то вам прочитают лекцию про ООН и международный суд. И добавят, что невозможность наказания не означает, что договоры можно не выполнять. Дальше можете не спрашивать. Дело в том, что российская наука международного права не может объяснить феномен регулярного нарушения международного права другими государствами. Не может, и все. Полагаю, что не доросла. Хотя точно так же не сомневаюсь, что многие мои коллеги со мной открыто не согласятся.

На самом деле этот феномен проистекает из проблемы соотношения права и силы в международных отношениях. И при этом сила стоит выше права. Но этот объективный факт наши ученые стараются как бы не замечать. Вместо этого они пытаются доказать, что принцип "договоры должны выполняться" является чем-то волшебным, бесспорным и совершенно незыблемым, как будто это правило сообщил сам Господь Бог Моисею на горе Синай.    

Конечно же, сила стоит выше права. Это объективная реальность. Сила – это последнее и, главное, высшее средство, к которому может прибегнуть государство. Любая страна может пренебречь возможным наказанием и попытаться действовать вопреки своим международным обязательствам, в том числе, например, начав войну. Что нередко и случается.

Другое дело, что нарушение международных обязательств может повлечь неприятные последствия. Если это мелкая страна, то Совет Безопасности ООН может применить к ней меры принуждения. Однако если это постоянный член СБ ООН, то такой вариант исключается. Значит ли это, что "пятерка" постоянных членов СБ ООН имеет право не соблюдать свои международные обязательства? Тут есть один объективный ограничитель. До сих пор никто из этой "пятерки" не ставил цель разрушить всю систему международного права, поэтому в каждом конкретном случае он не шел на такие нарушения, которые могли вызвать подобные последствия. Нарушения не идут настолько далеко, чтобы система международного права вообще рухнула. И она до сих пор, как нетрудно заметить, все еще сохранилась. Но что будет дальше, я, конечно, не знаю. Мир входит в эпоху большого, очень большого передела. Вряд ли человечество обойдется при этом без существенного применения силы.

Конечно, пока чемпионами по нарушениям международного права были сами США. Дело в том, что они объективно играют лидирующую роль в международных отношениях и поэтому могут заставить многие другие страны смириться с нарушениями. Однако и они тоже пока не шли слишком далеко, чтобы не разрушить международное право в целом.

Может ли и Россия нарушать международное право? Мое глубокое убеждение, что не только может, но и должна (только это нельзя публично декларировать). Нарушать обязательно нужно, иначе мы ставим себя в заведомо проигрышное положение по отношению к другим странам. Но нарушать надо в разумных пределах, чтобы не нарваться на слишком жесткую реакцию других стран (те же санкции, бойкоты, исключения из международных организаций). Также не надо совершать такие поступки, которые могут разрушить само международное право.

Последний вопрос: как быть с утверждениями наших некоторых политиков, например, Евгения Федорова, что пункт 4 ст. 15 Конституции РФ не соответствует интересам России? Федоров, в частности, ссылается на действия российского ЦБ, который, якобы, излишне руководствуется правилами МВФ и других международных организаций. Полагаю, что Федоров не прав. Во-первых, если обязательства нашего ЦБ определены ратифицированным международным договором, то их надо выполнять. Впрочем, я о таких обязательствах не слышал. А если они существуют, но не ратифицированы и при этом не соответствуют интересам России, то надо потребовать от правительства вынести их на ратификацию и там провалить. Или просто денонсировать, если они были ратифицированы.

Однако я сомневаюсь, что Центральный банк в последние полгода действовал уж слишком вопреки желанию правительства. "Уронить" рубль было, в общем, выгодно для российского государства. При этом, конечно, пострадали простые граждане, но зато выиграли отечественные производители. Другое дело, что некоторые наши политики предпочитают валить все на Сороса и происки США, а также на "пятую колонну" на бирже. Впрочем, может быть, я не прав и зря наговариваю на хороших людей.