Кризис в Йемене и перспективы российской дипломатии

Обзорный материал по йеменской войне и перспетивам дипломатии России в отношениях с участниками этой войны.

Кризис в Йемене и перспективы российской дипломатии

Начавшаяся в январе 2011 г. «арабская весна» погрузила регион Ближнего Востока, который и до того нельзя было назвать бастионом стабильности, в период затяжной турбулентности. За первой волной народных волнений в Тунисе и Египте, приведших к смене власти, последовали массовые протестные выступления в целом ряде стран региона. Где-то, как в Иордании, Марокко, Алжире, правительствам удалось нейтрализовать их путем уступок и мер социального и политического характера. Где-то, как в Бахрейне, протесты получилось подавить силой. Где-то, как в Ливии и Сирии, они вошли в неконтролируемую фазу и привели к внутреннему гражданскому конфликту. Особняком стоит ситуация в Йемене, где проходившие поначалу мирно внутренние преобразования, даже называвшиеся одно время образцом «политического перехода» в арабских странах, скатились в итоге к гражданской войне и иностранной интервенции.

Так сложилось, что ситуация в Йемене в последние годы находится в фокусе внимания в основном «узких» специалистов по региону, дипломатов и военных. Широкую российскую, да и мировую общественность она интересует меньше, чем конфликты в Сирии, Ираке или Ливии. В политическом смысле йеменский конфликт воспринимается как до некоторой степени периферийный. В его вооруженную фазу непосредственно вовлечены лишь региональные державы (опять-таки, в отличие от Сирии, Ирака и Ливии). Сама страна имеет репутацию хронически нестабильной (с учетом неоднократных гражданских конфликтов) и экономически отсталой, «ударными темпами движущейся из XIV века в XV», как в свое время не без горькой иронии говорили командировавшиеся туда отечественные военные специалисты.

Представляется, что йеменский сюжет в настоящее время заслуживает большего внимания. В том числе — с учетом резко возросшей в последние годы вовлеченности нашей страны в ближневосточные дела, регионального суннитско-шиитского (саудовско-иранского) контекста, а также непростого периода российско-американских отношений. 

Хроника событий

Напомним читателю основные этапы развития современного йеменского кризиса. Всё началось в соответствии со знакомым по другим арабским странам сценарию — в январе 2011 г. в столице Сане развернулись антиправительственные демонстрации с требованием отставки президента Али Абдаллы Салеха, к тому моменту правившего Йеменом более трех десятилетий. В мае того же года при посредничестве Генсекретаря Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ) был выработан проект межйеменского соглашения по урегулированию политического кризиса, одобренный представителями оппозиции и правящей в Йемене партии «Всеобщий народный конгресс», подконтрольной главе государства.

В июне 2011 г. Али Абдалла Салех получил серьезные ранения в результате теракта. В связи с недееспособностью президента его полномочия были временно переданы вице-президенту Абдраббо Мансуру Хади, который стал ответственным за проведение переговоров с оппозицией на предмет передачи власти. Контакты велись при активном содействии ССАГПЗ, спецпосланника Генсекретаря ООН Джамаля Беномара, а также США, ЕС, Китая и России, и увенчались подписанием в Эр-Рияде 23 ноября 2011 г. плана мирной передачи власти. В соответствии с достигнутыми тогда договоренностями А. Салех официально отказался от своих полномочий в пользу вице-президента А. Хади, который впоследствии был избран на пост главы государства.

Однако политический процесс по формированию светского демократического государства в Йемене был сорван, когда в конце лета 2014 г. обострилось вооруженное противостояние между шиитским движением «Ансар Алла» (выражает интересы шиитов-зейдитов, 30% населения Йемена), с одной стороны, и сторонниками суннитской партии «Ислах», а также армейскими подразделениями, лояльными президенту А. Хади, — с другой. Закончилось всё захватом бойцами шиитского ополчения (именуемых хуситами по имени своего ныне покойного лидера Хусейна Хуси) девяти северных провинций страны, а затем йеменской столицы и расположенных в ней правительственных учреждений. Движение «Ансар Алла», неожиданно для регионалов и международного сообщества в целом, стало ведущим игроком на политической сцене Йемена и главным претендентом на власть в стране. Хуситы вынудили президента А. Хади подписать Соглашение о мире и национальном партнерстве, в рамках которого йеменский парламент утвердил новое правительство технократов во главе с Халедом Бахахом. Ключевые посты в правительстве отошли представителям Ансар Алла.

Проявленная центральными властями неуступчивость в вопросе формирования повестки дня национального диалога, неготовность учитывать интересы различных фракций йеменского общества при выработке консенсусных развязок нараставшего политического и экономического кризиса привели к резкому обострению ситуации в стране. Хуситы, выступавшие против не устраивающего их проекта Конституции, организовали вооруженные столкновения, которые в январе 2015 г. привели к отставке президента А. Хади и правительства Х. Бахаха. Оба руководителя были помещены боевиками Ансар Алла под домашний арест.

Начавшиеся под эгидой Спецсоветника Генсекретаря ООН по Йемену Дж. Беномара переговоры с участием основных политических сил страны о формировании временного высшего органа власти в стране — т.н. «президентского совета» — закончились безрезультатно. В этих условиях США, Великобритания, а также другие европейские государства и страны ССАГПЗ, сославшись на резко ухудшившуюся ситуацию в области безопасности, эвакуировали свои дипмиссии из Саны.

23 февраля 2015 г. президент А. Хади бежал в бывшую столицу Южного Йемена Аден, объявив его временной политической столицей государства. Фактически в Йемене установилось двоевластие: Ансар Алла контролировало Сану и находящиеся в ней госаппарат и силовые структуры; в то же время легитимный президент А. Хади пытался управлять Йеменом из Адена при поддержке южан.

Во внутрийеменской борьбе хуситы обрели неожиданного союзника — экс-президента А. Салеха и подконтрольные ему подразделения армии Йемена. Несмотря на сложную историю отношений (во время правления Салеха между хуситами и центральным правительством много лет шла то затухавшая, то разгоравшаяся война), недовольство экс-президента и его окружения отстранением от политических и экономических рычагов власти и желание восстановить прежнее влияние сыграло решающую роль в тактическом союзе со вчерашними врагами.

Стремительное продвижение отрядов хуситов при содействии армейских подразделений А. Салеха в сторону Адена завершилось окружением южной столицы страны. А. Хади бежал в Эр-Рияд.

26 марта 2015 г. Саудовская Аравия, реагируя на просьбу президента А. Хади о военном вмешательстве, приступила к проведению воздушной силовой операции против Ансар Алла, получившей название «Буря решимости». ВВС королевства при поддержке арабских государств Персидского залива (кроме Омана), Иордании, Турции, Пакистана, Судана, Египта и Марокко начали наносить авиаудары по позициям хуситов в Сане, Адене и других крупных городах и провинциях страны. ВМФ Египта блокировали подходы к йеменским портам.

В связи с резким обострением военно-политической ситуации в Йемене руководством России было принято решение об эвакуации российских граждан, а также граждан других государств, пожелавших покинуть страну. В марте-мае 2015 г. самолетами Минобороны России было вывезено свыше 1500 человек, причем только треть из них были гражданами нашей страны. К операции по эвакуации российских граждан, в т.ч. сотрудников генконсульства России в Адене, привлекался и корабль ВМФ России «Приазовье».

В апреле 2015 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию 2216 с призывом к движению «Ансар Алла» незамедлительно вывести свои отряды из занимаемых им районов, в том числе из Саны, и сложить оружие. Резолюцией было введено эмбарго на поставки вооружений хуситам и салеховцам. Россия при голосовании по документу воздержалась.

В июне 2015 г. в Женеве под эгидой ООН прошли консультации по урегулированию в Йемене с участием представителей Ансар Алла, правительства и ряда политических партий. Однако из-за серьезных противоречий консультации закончились безрезультатно. Не удалось договориться даже о прекращении огня и установлении гуманитарного перемирия.

В августе 2015 г. при усилившейся военно-технической поддержке Саудовской Аравии и ОАЭ формирования суннитских «народных комитетов» лояльные А. Хади, смогли вытеснить хуситов из Адена и прилегающих к нему территорий. Вместе с тем командованию коалиции и воюющим на местах просаудовским силам не удалось установить полный контроль над южными и центральными районами страны, где отряды хуситов продолжили оказывать ожесточенное сопротивление. Неоднократные попытки сторонников А. Хади овладеть провинциями Маариб, Таиз, Эль-Джоуф и развить наступление в направлении Саны результатов не принесли. Ансар Алла и салеховцы сохранили контроль над севером Йемена, включая Сану, а также рядом районов в центральной и южных частях страны.

Вакуумом власти в Йемене воспользовались экстремисты, которые традиционно присутствовали в ряде районов страны, а правительство А. Салеха при поддержке американцев с переменным успехом с ними боролось. После фактического демонтажа центральной власти на значительной части страны местный филиал Аль-Каиды (Аль-Каида на Аравийском полуострове), и набирающая популярность в экстремистских кругах франшиза ИГ расширили свое влияние на большие территории на юге и востоке страны. Саудовцы и поддерживаемое ими правительство А. Хади закрывали на это глаза, видя в террористах своего временного союзника в борьбе с хуситами.

Несмотря на воинственные обещания Эр-Рияда и Абу-Даби продолжать боевые действия до победного конца, расходы на операцию пробили серьезную брешь в их и так прохудившихся из-за падения цен на нефть бюджетах.
Состоявшийся в Омане в сентябре 2015 г. второй этап межйеменских переговоров закончился так же безуспешно, как и первый — стороны конфликта по-прежнему выступали с запросных позиций, были не готовы к уступкам, поиску взаимоприемлемых развязок затянувшейся гражданской войны. Некоторый прогресс был достигнут в ходе состоявшемся под эгидой ООН в декабре 2015 г. в Швейцарии третьего раунда консультаций йеменских сторон по урегулированию вооруженного конфликта. Впервые удалось согласовать механизмы решения первоочередных вопросов политического, военного и гуманитарного характера, включая обмен военнопленными и политзаключенными. Была достигнута также договоренность о мерах укрепления доверия, обеспечении гуманитарного доступа в третий по величине город страны Таиз и другие районы.

Большие надежды на окончательное урегулирование возлагались на проходивший в Кувейте в апреле-августе 2016 г. четвертый раунд межйеменских консультаций. Но переговоры вновь закончились ничем. Попытки посредника ООН Исмаила Ахмеда сохранить лицо и объявить о согласовании «дорожной карты» ситуацию не изменили — в начале августа коалиция возобновила массированные бомбардировки Йемена. С новой силой вспыхнули бои как на йеменской территории, так и в приграничных саудовских провинциях.

Таким образом, попытки мирного урегулирования, по сути, зашли в тупик. Коалиция во главе с саудовцами сделала ставку на силовое решение кризиса и будет добиваться от хуситов капитуляции (что в реальности вряд ли возможно). Ими фактически игнорируется А. Салех и возглавляемая им крупнейшая йеменская партия «Всеобщий народный конгресс». Все более радикальные позиции занимает президент А. Хади.

При этом ни те, ни другие позиции сдавать не собираются — так, недавно хуситы и салеховцы приняли решение учредить Высший политический совет, что фактически привело к созданию параллельного правительства страны и стало очередным шагом к закреплению существующих на местах административных реалий. Всё это, естественно, плохо согласуется с перспективами мирного урегулирования.

Почти два года боев вкупе с фактической торговой блокадой поставили страну, и до того не отличавшуюся высоким уровнем жизни, на грань гуманитарной катастрофы.

По оценкам Управления по координации гуманитарных вопросов ООН, по масштабу разрушений инфраструктуры и страданий гражданского населения йеменский кризис — один из тяжелейших в мире. С начала конфликта в результате боевых действий погибли более 7,5 тыс. чел., около 40 тыс. получили ранения. Число беженцев достигло 250 тыс. чел., временно перемещенных лиц — 3,15 млн. В срочной помощи нуждаются 21,1 млн йеменцев или 82% населения страны, в том числе в продовольственной помощи — 14 млн.

Региональная призма

Йеменский конфликт следует воспринимать в общей логике региональной ситуации, характеризующейся сегодня противостоянием Саудовской Аравии и Ирана. И хотя реальное участие Тегерана в йеменских событиях, судя по всему, не слишком велико, Эр-Рияд хочет исключить саму возможность возникновения в своем «подбрюшье» шиитского анклава, в перспективе — иранского союзника.

Москва с начала йеменского кризиса занимала равноудаленную от всех сторон конфликта позицию.
При этом ведомая Саудовской Аравией коалиция несет ощутимые боевые и имиджевые потери. Несмотря на воинственные обещания Эр-Рияда и Абу-Даби продолжать боевые действия до победного конца, расходы на операцию пробили серьезную брешь в их и так прохудившихся из-за падения цен на нефть бюджетах. Да и сама йеменская кампания оказалась совсем не легкой прогулкой. В столицах коалиции осознают, что одними авиаударами и морской блокадой разгрома хуситов и салеховцев не добиться, но для начала масштабной наземной операции у них не хватает ни ресурсов, ни решимости — ведь ход войны показал, что реальные боевые возможности армий стран Персидского залива куда ниже заявленных.

Всё это сопровождается нарастающим недопониманием между Эр-Риядом и Вашингтоном по региональным сюжетам. Недоверие к американским намерениям, возникшее у Саудовской Аравии после отказа США от силового свержения президента Сирии Б. Асада в 2013 г., резко усугубилось спустя два года в результате сделки по иранскому ядерному досье, против которой саудовцы открыто выступали. По Йемену со стороны Вашингтона также не видно желания бежать впереди Эр-Рияда. Такая ситуация подогревает неуверенность Саудовской Аравии в готовности Соединенных Штатов в будущем приносить серьезные жертвы на алтарь интересов Эр-Рияда в области обороны и безопасности.

Открытый вопрос — может ли что-то поменяться в позиции американцев в случае более плотного дипломатического подключения России к посредническим усилиям в Йемене. Пожалуй, для более точного ответа на него необходимо поставить верный диагноз всему комплексу нынешних российско-американских отношений, что выходит далеко за рамки настоящей статьи. Сирийский опыт в этом плане неутешителен. В том числе и поэтому ранее предпринимавшиеся подходы Россией к американцам с предложением сформировать Международную группу поддержки Йемена (по модели аналогичной структуры по Сирии) результата не дали. В Вашингтоне уклонились от раскручивания этой инициативы — видимо, из-за опасения вызвать неудовольствие региональных союзников.

Однако в региональном контексте ценность йеменского сюжета для российских интересов выше, о чем речь пойдет ниже.

Роль России в урегулировании

Москва с начала йеменского кризиса занимала равноудаленную от всех сторон конфликта позицию. Не прекращая контактов с легитимными властями Йемена во главе с президентом А. Хади, российская дипломатия выстроила доверительные отношения с другими ключевыми игроками в стране — прежде всего с хуситами, а также экс-президентом А. Салехом и его окружением. После бегства правительства А. Хади в Саудовскую Аравию и начала горячей фазы конфликта Россия осталась единственным крупным международным игроком, сохранившим, пусть и в усеченном виде, дипломатическое присутствие в Сане.

Пассивная позиция нашей страны не соответствует ее реальному посредническому потенциалу и объясняется скорее тактическими соображениями.
Российское посольство в Эр-Рияде наладило рабочий контакт с осевшим там А. Хади и правительством в изгнании. При этом за последние два года в Москве неоднократно принимали представителей самых разных политических сил Йемена, в том числе Ансар Алла, «Всеобщего народного конгресса», южан из «Южного движения», функционеров Социалистической партии, партии «Баас» и т.д.

Тем не менее на первые роли в международном содействии йеменскому мирному процессу Россия не выдвигалась. До начала войны наши дипломаты в Сане действовали в рамках «Группы десяти послов», которая впоследствии разрослась до «Группы восемнадцати». В том же формате мы выступали и в ходе межйеменских переговоров в Кувейте, куда был командирован посол России в Йемене В. Дедушкин.

Как представляется, пассивная позиция нашей страны не соответствует ее реальному посредническому потенциалу и объясняется скорее тактическими соображениями, ведь отчасти нынешний статус-кво России выгоден — завязшая в Йемене Саудовская Аравия объективно не может полностью переключиться на Сирию, где российско-саудовские противоречия выглядят особенно остро. Вместе с тем в определенный момент Россия может включиться в процесс куда более активно и имеет шансы добиться прорыва в, казалось бы, зашедшем в тупик процессе.

С учетом нынешнего состояния отношений с США Москве следует работать напрямую с региональными игроками.
Причин тому несколько. Активным участием в урегулировании сирийского конфликта Россия значительно повысила свой авторитет в региональных делах. После нашего закрепления в качестве серьезного и долговременного игрока на Ближнем Востоке все больше стран и политических сил в регионе стали обращать свои взоры в сторону Москвы как к «честному брокеру», свободному от влияния Запада и крупнейших регионалов и имеющему в то же время реальный ресурс воздействия на происходящее в этой части планеты.

В ситуации с Йеменом реноме России подкрепляется хорошо налаженным контактом с оппонентами йеменского правительства, которых большая часть международного сообщества игнорирует. Ни хуситы, ни сторонники А. Салеха не воспринимаются ни в региональных, ни в западных столицах в качестве рукопожатного партнера по переговорам. Единственное исключение — Оман, дипломатический калибр которого, однако, невелик и не способен реально изменить ситуацию.

Вкупе с солидным весом в регионе и неиспорченными отношениями со сторонами конфликта Россия, по сути, единственный серьезный международный игрок, способный транслировать позиции хуситов и салеховцев. Те, в свою очередь, весьма благожелательно воспринимают Москву в качестве медиатора и неоднократно сигнализировали о желательности активизации наших посреднических усилий.

Еще одной картой в йеменской колоде стал юг страны, где сложилась крайне пестрая картина: там де-факто отсутствует центральная власть, и территория поделена на очаги, контролируемые разными вооруженными группировками, в т.ч. террористическими. Ширится сецессионистское движение, основанное на ностальгии по временами независимости. Главной действующей силой в нем выступает бывший офицерский корпус армии Южного Йемена, в подавляющем большинстве получивший военное образование в СССР и сохранивший особое отношение к России. Наша страна могла бы использовать этот ресурс для вовлечения южан в общейеменский политический процесс, от участия в котором те, по большому счету, пока уклоняются.

Включение России на более позднем этапе во внешние посреднические усилия по йеменскому урегулированию в качестве лидирующей международной силы могло бы быть выгодно с нескольких точек зрения.

Во-первых, это дополнительно упрочит наш статус активного военно-политического игрока в регионе, способного вносить реальный вклад в урегулирование кризисных ситуаций с позиций беспристрастного посредника. Вплетение России в военно-политические процессы в этой части Ближнего Востока создаст новый «фронт дипломатической напряженности» для ключевых региональных держав, прежде всего Саудовской Аравии, что даст нам дополнительные очки во взаимодействии с ними по другим сюжетам, в т.ч. Сирии.

Во-вторых, успех российских дипломатических усилий по примирению суннитской коалиции и легитимного правительства с шиитскими повстанцами–хуситами позволит нам скорректировать складывающийся среди арабского населения (из-за поддержки Б. Асада и особых отношений с Ираном) имидж шиитского союзника.

В-третьих, упрочение наших позиций внутри Йемена и завязывание на себя в политическом плане хуситов и южан позволит России создать точку опоры в этой стратегически расположенной на перекрестке мировых торговых путей стране (а точнее — восстановить ее, ведь в свое время Южный Йемен был в орбите советского влияния). Косвенным свидетельством интереса йеменских сторон к этому служат заявление А. Салеха в телеинтервью в августе этого года о готовности к всестороннему развитию отношений с Москвой, в т.ч. предоставлению военных баз на территории Йемена.

Почетный выход из войны в качестве формального победителя был бы желательным для молодого и амбициозного преемника наследного принца, министра обороны КСА Мухаммеда Бен Сальмана.
Наконец, это будет способствовать укреплению на международной арене образа России как миротворца и способствовать торпедированию линии Запада на очернение нашей страны.

С учетом нынешнего состояния отношений с США Москве следует работать напрямую с региональными игроками, в т.ч. используя споры между различными участниками коалиции, в первую очередь КСА и ОАЭ. Коалиции это позволило бы сохранить лицо и объявить о своей военной победе, а ее оппонентам не допустить окончательного разрушения страны и в то же время закрепить свои позиции и гарантировать квоту во властных структурах Йемена.

Необходимо будет использовать и внутриполитические расклады в главной действующей силе коалиции — Саудовской Аравии. Почетный выход из войны в качестве формального победителя был бы желательным для молодого и амбициозного преемника наследного принца, министра обороны КСА Мухаммеда Бен Сальмана. Это важно для него во внутриполитическом смысле и сработало бы на его имидж успешного военачальника, что в свою очередь позволит укрепить позиции в борьбе за престол. С учетом большой значимости персонального фактора в арабском мире оказанная Россией посредническая услуга и наработанное взаимодействие могло бы в таком случае превратиться в ценный ресурс в плане выстраивания дальнейших российско-саудовских отношений и сближения позиций в региональных делах. Особенно — на фоне заметного охлаждения между Эр-Риядом и Вашингтоном.

Таким образом, для включения России в «йеменскую игру» нужно правильно выбрать момент. Но политический результат может существенно превзойти затраты.

http://russiancouncil.ru/inner... - цинк