Возвращение отношений между НАТО и Россией к открытому сдерживания сопряжено с опасностью гонки вооружений и военных рисков, особенно в зонах соприкосновения двух игроков. Эти риски можно минимизировать посредством субрегионального контроля над вооружениями. Подобный подход подразумевает ограничение субрегиональных сил и военных учений, прозрачность и проверку потенциала быстрого развертывания и нанесения ударов на дальние расстояния из-за пределов зоны ограничений, а также жесткий режим контроля. Меры должны основываться на существующих соглашениях, а не разрабатываться на переговорах по новому договору.
Сегодня ведется научная дискуссия о новых инициативах и инновационных подходах к контролю над обычными вооружениями в Европе (КОВЕ). В аналитическом в исследовании Питера ван Хэма из голландского Института Клингендаля «Модернизация контроля над обычными вооружениями в евроатлантическом регионе» рассматриваются достоинства различных подходов. В критическом в докладе Шведского агентства оборонных исследований «Контроль над обычными вооружениями. Путь вперед или самообман?» под редакцией Йохана Энгвалла и Гудруна Перссона акцент делается скорее на том, почему после инициативы Ф.-В. Штайнмайера, выдвинутой в 2016 г., социал-демократы Германии уделяют больше внимания КОВЕ, нежели самой проблеме. И, наконец, в рамках Сообщества аналитических центров и академических институтов ОБСЕ группа авторов из Германии, Латвии, Польши, России, Швейцарии, Турции и США представила конкретные в предложения по субрегиональному контролю над вооружениями на Балтике «Сокращение рисков, исходящих от сдерживания с помощью обычных вооружений в Европе. Контроль над вооружениями в зонах соприкосновения России и НАТО».
Существует немало разумных аргументов, ставящих под сомнение новые усилия по КОВЕ. Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) политически мертв, обновление Венского документа ОБСЕ «О мерах укрепления доверия и безопасности» (ВД 2011) заблокировано. В чем смысл выдвижения каких-то новых инициатив по КОВЕ? Есть мнение, что с провалом Договора о РСМД, выходом США из ядерной сделки с Ираном и неопределенностью с заключением обновленного договора по СНВ задача контроля над вооружениями как таковым стала практически невыполнимой. Стороны испытывают друг к другу глубокое недоверие. Западные правительства утверждают, что ведение дел с Россией (включая контроль над вооружениями) в прежнем ключе невозможно, пока российское правительство поддерживает сепаратистские силы на востоке Украины, в то время как, по мнению российской стороны, контроль над вооружениями блокируется стремлением НАТО обеспечить собственное военное превосходство.
Возврат к сдерживанию
Большинство европейских правительств объединяет убежденность в том, что укрепление собственного военного потенциала надежнее выработки совместных подходов к обеспечению безопасности. Мы видим возвращение к сценариям взаимного сдерживания вкупе с последовательной эрозией политики безопасности на основе сотрудничества, которая проводилась до начала 2000-х гг. Справедливости ради следует отметить, что политика безопасности на основе сотрудничества никогда не проводилась в чистом виде и скорее представляла собой гибридное сочетание элементов сотрудничества и сдерживания. Однако даже это привело к беспрецедентному сокращению обычных и ядерных вооружений в Европе.
Сегодня мы становимся свидетелями стремительного изменения этой положительной тенденции на всех уровнях и наблюдаем возрождение устойчивых представлений о взаимных открытых угрозах. Военные учения с обеих сторон приближаются к масштабам времен холодной войны. Мы видим, как государства усиливают свой военный потенциал, увеличивают военные расходы, модернизируют и даже наращивают свои вооруженные силы. Гонка вооружений пока не стала полномасштабной, но продолжает набирать обороты. Что касается военных вариантов, вопрос уже не в «крупномасштабных наступательных вариантах» континентального масштаба, о которых говорится в преамбуле ДОВСЕ, а в восприятии возникающих вариантов внезапного нападения в зонах соприкосновения между НАТО и Россией, особенно в Балтийском и Черноморском регионах.
Риски сдерживания
Любые отношения военного сдерживания обязательно сопряжены с рисками и неизбежно ведут к эскалации. Тремя наиболее важными факторами эскалации являются неопределенность, субрегиональные конфликты и ядерное измерение. Неопределенность и отсутствие прозрачности в военной сфере создают для обеих сторон дилемму безопасности с присущими ей наихудшими сценариями развития событий. Субрегиональные конфликты — достаточно представить себе возобновление военных действий в Украине — могут стать мощным фактором эскалации напряженности в Европе. И, наконец, провал Договора о РСМД, скорее всего, окажет на отношения сдерживания в Европе дестабилизирующее воздействие.
В более узком смысле эти военные риски усугубляются двумя глобальными тенденциями. С ростом Китая и других новых экономических держав мы переживаем период гегемонистских изменений, который характеризуется предельной неопределенностью и волатильностью. На предотвращение глобальной климатической катастрофы у нас вряд ли есть больше двух-трех десятилетий. Эти две линии риска — узкая военная и более широкое глобальное измерение — обязывают не допустить новую гонку вооружений в Европе (и в других местах), требующую использования и без того ограниченных ресурсов и политического внимания, которые в самом срочном порядке необходимо направить на решение глобальных проблем.
Варианты контроля над обычными вооружениями в Европе
Учитывая вышеизложенное, существуют три основных варианта устранения рисков, связанных с сценарием сдерживания применительно к обычным вооружениям. Первый — это традиционные меры по снижению рисков, двусторонние или многосторонние соглашения по предотвращению инцидентов и аварий, которые могут дополниться мерами по увеличению прозрачности. Хорошим примером являются инициативы, разработанные существующей в рамках ИКАО Проектной группой Балтийского моря. Предложенные Группой меры изучаются большинством правительств или, по крайней мере, не игнорируются. Они срочно необходимы, но явно недостаточны, принимая во внимание существующие и потенциальные риски.
Вторым вариантом является заключение всеобъемлющего панъевропейского соглашения, которое придет на смену ДОВСЕ; в него будут включены новые военные решения и типы оборудования. Наиболее близка к этому варианту в в Формула Штайнмайера 2016 г. по восстановлению контроля над вооружениями в Европе. Несмотря на ее обсуждение в Группе государств-единомышленников, возглавляемой Германией, в нынешних условиях этот вариант представляется слишком амбициозным. Он скорее подошел бы сценарию совместной политики безопасности, о которой сейчас говорить не приходится.
Третий вариант заключается в использовании инструментов контроля над вооружениями для стабилизации существующих отношений сдерживания с уделением особого внимания тем областям, где опасность дестабилизации представляется наиболее серьезной — зонам соприкосновения России и НАТО. Этот вариант отражает реалии ведущих постулатов мышления сдерживания. Его реализация подразумевает субрегиональный контроль над вооружениями.
Проблемы субрегионального контроля над вооружениями
Целесообразность субрегионального контроля над вооружениями многие ставят под сомнение по трем основным причинам. Во-первых, есть опасение, что те, кто подпадет под субрегиональный режим контроля над вооружениями, могут оказаться в политически уязвимой позиции по сравнению с теми, кто этого избежит. Во-вторых, некоторые правительства опасаются, что субрегиональный или любой другой вид контроля над вооружениями отвлечет внимание от необходимых мер защиты. И, наконец, есть опасение, что субрегиональный контроль над вооружениями может оказаться бессмысленным в оперативном плане, поскольку всегда существует возможность вторжения извне в зону, в которой действует субрегиональный режим контроля над вооружениями.
Вместе с тем идея субрегиональных подходов была неоднократно рассмотрена. На переговорах о Взаимном сокращении вооруженных сил и вооружений (ВСВСВ, 1973–1989), предшествовавшим переговорам по ДОВСЕ, рассматривались исключительно субрегиональные подходы. А Глава X Венского документа 2011 г. так и называется «Региональные меры». Если устранить сомнения, приведенные выше, то установить действующие субрегиональные режимы контроля над вооружениями станет вполне реально. Для этого необходимо сделать зону контроля над вооружениями достаточно большой, чтобы развеять страхи государств о своей уязвимости и обособленности по сравнению с другими. Стоит также должным образом ограничить силы сторон, ввести ограничения на размещение вооруженных сил за пределами зоны и установить строжайший режим прозрачности и проверки.
Модель субрегионального контроля над вооружениями в Европе
Авторы исследования «Сокращение рисков» разработали модель субрегионального контроля над вооружениями на примере Балтийской зоны соприкосновения. Эта зона должна включать Эстонию, Латвию, Литву, Польшу, восточную часть Германии, охватываемую Договором «2+4», Беларусь и отдельные районы Западного военного округа России. Эта зона достаточно велика, чтобы развеять опасения государств о своей обособленности и связанной с ней уязвимости, и в ней размещены значительные силы сторон. Балтийский режим контроля над вооружениями должен содержать четыре следующих элемента, каждый из которых одинаково важен:
- дополнительное постоянное размещение существенных боевых сил на территории Балтийской зоны соприкосновения не допускается. Основанием является обязательство НАТО, зафиксированное в в Основополагающем акте Россия-НАТО 1997 года, избегать «дополнительного постоянного размещения существенных боевых сил» в недавно принятых государствах-членах НАТО и соответствующем обязательстве России в Заключительном акте Конференции государств-участников ДОВСЕ 1999 года не «размещать существенные дополнительные боевые силы» в Калининградской и Псковской областях. Хотя согласованного понимания, с какого порогового значения считать боевые силы «существенными», на сегодняшний день не существует, однако стороны придерживаются этих обязательств и считают их действующими. Для реализации этих обязательств в рамках субрегионального режима контроля над вооружениями России и странам-членам НАТО необходимо вновь подтвердить свою приверженность им и договориться о том, что будет означать термин «существенные боевые силы». Обязательство не наращивать боевые силы в зоне соприкосновения станет ключевым элементом субрегионального режима контроля над вооружениями;
- кроме того, военные учения в зоне соприкосновения будут ограничены по масштабу, частоте проведения, продолжительности и географической близости к границам. Такая договоренность может рассматриваться как мера, осуществляемая в соответствии с Главой X «Региональные меры» Венского документа 2011 г.;
- в качестве дополнительной меры предметом уведомления и наблюдения должны быть средства быстрого развертывания и дальнобойные ударные системы, развернутые за пределами зоны соприкосновения;
- все согласованные меры будут подлежать строгому режиму прозрачности и проверки, который может быть также установлен и в рамках Венского документа 2011 г. Разумеется, что квоту на проведение проверок и оценок необходимо существенно увеличить.
Возможен ли субрегиональный контроль над вооружениями в Европе?
Такой режим будет иметь два важных преимущества: он будет минимизировать реальные риски — субрегиональные варианты наступательных действий — и основываться на положениях существующих соглашений, в том числе Венского документа 2011 г., Основополагающего акта Россия-НАТО и Заключительного акта Конференции государств-участников ДОВСЕ, а не вырабатываться на переговорах по совершенно новому договору. Предлагаемый субрегиональный режим контроля над вооружениями не является «прорывным» в том смысле, что будет действовать в рамках отношений взаимного сдерживания. Однако его несомненное достоинство заключается в эффективности мер по стабилизации этих отношений.
Возможен ли такой подход к контролю над обычными вооружениями в Европе в нынешних условиях? Безусловно, нет, если ставший почти ритуальным обмен взаимными обвинениями продолжится. Это станет возможным только тогда, когда мы признаем, что чрезвычайные обстоятельства требуют особых мер.
Не вызывает сомнения, что подход обречен на провал, если переговоры по контролю над обычными вооружениями будут вестись преимущественно на экспертном уровне. Эти вопросы должны решаться на высоком политическом уровне, в том числе с участием глав государств и правительств, а в идеале — стать неотъемлемой частью широкого прагматического сотрудничества.
Оценил 1 человек
0 кармы