Как Совет Безопасности ООН восстановил санкции против Ирана Россия и Китай предлагали продлить ядерную сделку на полгода

27 сентября Совбез ООН с подачи «евротройки» возвращает санкции против Ирана. Россия и Китай считают это незаконным. Подробнее о том, как СБ восстановил санкции и почему Москва и Пекин не применили вето, — в материале РБК

26 сентября Совет Безопасности ООН отверг резолюцию России и Китая, в которой они предложили на полгода продлить истекающий в октябре Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД, или иранская ядерная сделка). Москва и Пекин сделали это, чтобы у участников сделки было время урегулировать вопросы вокруг иранской ядерной программы. Эта резолюция была последней возможностью предотвратить восстановление международных санкций, которое инициировали европейские участники иранской ядерной сделки — Британия, Германия и Франция. Запущенный ими процесс переходит на следующую стадию 27 сентября.

Президент Ирана Масуд Пезешкиан 25 сентября на полях Генассамблеи ООН заявлял: Тегеран надеется, что автоматические возобновление санкций (snapback) активировано не будет; если же это произойдет, исламская республика будет готова реагировать. «Я еще раз заявляю на этой ассамблее, что Иран никогда не стремился к созданию ядерного оружия и не будет этого делать, — заверил Пезешкиан с трибуны ГА ООН 24 сентября. — Мы не стремимся к созданию ядерного оружия, и это вопрос веры и фетва нашего лидера (религиозное постановление, которое запрещает производить в Иране все виды оружия массового уничтожения, введенное в 2005 году. — РБК); поэтому мы никогда не стремились к созданию такого оружия массового уничтожения и не будем этого делать».

Как и почему против Ирана восстановили санкции

Восстановить санкции ООН против Тегерана можно автоматически с помощью механизма snapback (англ. — «бросок назад», «возврат»), зафиксированного в Совместном всеобъемлющем плане действий (СВПД, или иранская ядерная сделка). Этот план вступил в силу 18 октября 2015 года и был рассчитан на десять лет; он предполагал, что если за это время СБ ООН не восстановит действие его предыдущих резолюций, которые вводили санкции против Ирана, то 18 октября 2025 года все международные ограничения в отношении исламской республики будут окончательно отменены.

Процесс snapback описан в разделе «Применение положений предыдущих резолюций» (п. 11) СВДП. Его суть в том, что любой участник сделки может заявить в СБ ООН о «существенном неисполнении обязательств» Ираном и тем самым запустить восстановление санкций; ни один постоянный член СБ ООН при этом не может использовать свое право вето.

Запуск snapback состоит из следующих этапов.

Прежде всего, участник СВПД подает в СБ ООН жалобу о «существенном неисполнении обязательств» другим участником. С такой жалобой 28 августа обратились страны «евротройки» (E3 — Великобритания, Германия, Франция). Ссылаясь на оценки Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), они привели список признаков того, что Иран свои обязательства не выполняет, — в частности, он «значительно превысил» разрешенные ему запасы обогащенного урана (лимит — не более 300 кг, обогащенных до 3,67%; по данным МАГАТЭ, у Тегерана уже более 8,4 тыс. кг урана разной степени обогащения, вплоть до 60%) и ограничил доступ МАГАТЭ на свои объекты. «Евротройка» выдвинула Тегерану несколько условий, при выполнении которых он избежать snapback: обнародовать информацию о своих запасах урана, полностью восстановить сотрудничество с МАГАТЭ и вернуться за стол переговоров с США (Тегеран и администрация Дональда Трампа начали консультации в 2025 году и всего провели пять раундов; был запланирован шестой, но после того, как в ночь на 22 июня США нанесли удары по ядерным объектам Ирана, эти переговоры прекратились).

Второй этап состоит в том, что в течение десяти дней после жалобы члены СБ ООН могут предложить на голосование резолюцию о невозобновлении санкций (или о сохранении режима отмены санкций против Ирана). Если этого не происходит, то соответствующую резолюцию предлагает страна — председатель СБ. Сейчас это Республика Корея, и она внесла документ 8 сентября, голосование по нему провели 19-го. За резолюцию выступили Алжир, Китай, Пакистан, Россия; против — Великобритания, Греция, Дания, Панама, Словения, Сомали, США, Сьерра-Леоне, Франция; воздержались Гайана и Республика Корея. Таким образом, она не прошла.

Поэтому начался третий этап процесса: по истечении 30 дней с момента подачи жалобы, то есть 27 сентября, санкции СБ ООН против Ирана должны быть восстановлены.

Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД), или иранская ядерная сделка, — документ, согласно которому Иран в обмен на отмену международных санкций ограничивает свою ядерную программу, отказавшись от создания ядерного оружия. СВПД был подписан в Вене летом 2015 года — Ираном и странами Е3 / ЕС+3 (Британия, Германия, Франция / Евросоюз + Китай, Россия, США). Документ одобрен резолюцией 2231 Совета безопасности ООН в июле 2015 года. В 2018 году президент Дональд Трамп заявил о выходе США из СВПД и введении против Ирана дополнительных санкций. Тегеран еще год соблюдал свои обязательства, а в 2019-м заявил об их приостановке.

О каких санкциях идет речь

Восстановление санкций предполагает, что снова начнут действовать санкционные резолюции и созданные ими механизмы и комитеты. С 2006 по 2010 годы СБ ООН принял шесть документов по Ирану, четыре из них вводили ограничения (заморозки счетов, ограничения на въезд, запрет на поставки Ирану оружия).

• Резолюция 1737 (2006) вводила заморозку счетов людей и структур, которые связаны с ядерной и ракетной программами Ирана. Среди них иранская Организация по атомной энергии (ОАЭИ), Организация оборонной промышленности (ООП), ряд фирм и промышленных групп, руководители Корпуса стражей исламской революции (КСИР), главы компаний и ученые. Был учрежден комитет 1737, который следит за выполнением санкций.
• Резолюция 1747 (2007) расширяла список лиц, у которых замораживаются активы.
• Резолюция 1803 (2008) расширяла санкции, в частности ограничивала въезд людям, приведенным в приложении к этой резолюции.
• Резолюция 1929 (2010) обвиняла Иран в невыполнении предыдущих требований и накладывала на него новые санкции, в частности вводила эмбарго на поставки тяжелых вооружений (танков, артиллерийских систем крупного калибра, ракет и проч.), разрешала досмотры кораблей, которых подозреваются в перевозке оружия или ядерных материалов из Ирана, содержала запрет на банковские отношения с республикой, запрет на въезд иранских граждан. Была учреждена группа экспертов в помощь комитету 1737.

Воспользоваться механизмом snapback уже пытались США — проект резолюции на этот счет первая администрация Трампа внесла в СБ ООН в августе 2020 года. Тогда 13 из 15 членов СБ ООН документ отвергли. Как пояснила позднее «евротройка», США вышли из СВПД в мае 2018 года, а потому их предложения в рамках ядерной сделки юридической силы не имеют. В 2021 году администрация Джо Байдена эту инициативу отозвала, однако позже госсекретарь во второй администрации Трампа Марко Рубио заявил, что Вашингтон к механизму snapback вернется. Инициативу «евротройки» США поддержали.

Как этому пытались помешать Россия и Китай

Москва и Пекин решение «евротройки» считают несправедливым и незаконным. Представитель России при ООН Василий Небензя, выступая на заседании СБ 19 сентября, обвинил страны Е3 в том, что они сами нарушали СВПД и потому требовать возобновления санкций против Ирана просто не имеют права. Поскольку Россия считает snapback незаконным, она считает, что все процедуры — в том числе и внесение южнокорейской резолюции о том, чтобы не вводить санкции, — нецелесообразны.

По словам Небензи, Москва предлагала «провести встречу всех изначальных участников СВПД, чтобы, так сказать, «в семейном кругу» обсудить пути выхода из нынешнего кризиса», но E3 на это не согласились. «Подчеркнем еще раз: с нашей точки зрения никакого запуска процедуры «снэпбэка» не происходит, — сказал представитель России. — <…> По этой причине Российская Федерация не признает ни якобы совершенных, ни никаких дальнейших шагов в этом контексте».

По оценке Китая, запуск snapback подрывает мирное урегулирование иранского ядерного вопроса. Постпред КНР при ООН Фу Цун на заседании 19 сентября обратил внимание на то, что причина нынешней ситуации — это выход США из СВПД, эскалация американских санкций и максимальное давление, которое не позволяет Ирану получать экономические дивиденды от сделки. «В результате у Ирана не было иного выбора, — заявил китайский дипломат. — Эти усилия были подорваны в результате авиаударов [Израиля и США по иранской ядерной инфраструктуре]. <…> Единственно возможное решение этого вопроса — дипломатическое». Фу Цун призвал признать усилия Ирана по соблюдению СВПД и прекратить санкции и давление на него.

С запуском snapback стало известно, что Москва и Пекин разработали проект резолюции, который предлагает продлить резолюцию 2231 (документ есть в распоряжении РБК). В этом одностраничном проекте сказано, что страны признают необходимость решать иранский ядерный вопрос дипломатией и что на это нужно дополнительное время. Поэтому предлагается следующее: во-первых, технически продлить срок СВПД еще на полгода — до 18 апреля 2026 года; во-вторых, призвать всех изначальных участников СВПД возобновить переговоры по иранской ядерной программе.

Документ поставили на голосование 26 сентября. Как сообщил первый зампостпреда России при ООН Дмитрий Полянский, в него внесли дополнения, которые должны удовлетворить требования к Тегерану «евротройки» — в частности, призывы к продолжению взаимодействия между Ираном и МАГАТЭ и к возобновлению переговоров первоначальных участников СВПД, что подразумевает присутствие США и Ирана за одним столом. Большинство участников резолюцию отвергли: против проголосовало девять стран (Великобритания, Греция, Дания, Панама, Словения, Сомали, США, Сьерра-Леоне, Франция), за — четыре (Алжир, Китай, Пакистан, Россия), воздержались две (Гайана, Республика Корея).

Что будет дальше

Если Москва и Пекин считают санкции незаконными, то возникает вопрос: будут ли они эти санкции соблюдать. Как рассказал РБК российский дипломатический источник, Россия и Китай будут использовать различные механизмы, чтобы восстановлению санкций помешать. «Российско-китайская оптика заключается в том, что «евротройка» не имела права запускать snapback и поэтому он так и не был запущен, — пояснил собеседник РБК. — 27 сентября мы скажем о том, что предпринятые Секретариатом ООН шаги по восстановлению санкционных комитетов незаконны, — мы их не признаем и будем всячески противодействовать их созданию. Это будет шумно, громко, со взаимными обвинениями, но механизмы у нас есть. В итоге получится две реальности — та, которую будут продвигать западники, и та, которую будем продвигать мы — Россия, Китай и наши союзники». РБК обратился к МИД России с вопросом, будет ли Москва соблюдать санкции ООН против Тегерана. В ведомстве на него не ответили, рекомендовав ориентироваться на выступления Василия Небензи 19 сентября и заявление ведомства от 20 сентября.

«Единственное, что России и Китаю остается делать, — это игнорировать юридическую реальность. Если они займут не только наблюдательную позицию, но и будут активно сопротивляться, то с этой позиции они смогут призывать другие страны игнорировать юридическую сторону вопроса вместе с ними и не соблюдать санкционные меры Совбеза ООН», — сказал РБК научный сотрудник Института международных исследований МГИМО, автор телеграм-канала «Тегеран-16» Адлан Маргоев.

Совет Безопасности ООН — единственный международный орган, который может вводить экономические ограничения и санкционировать военные операции, согласно Уставу ООН; санкции СБ страны ООН инкорпорируют в свои национальные законодательства. Россия признает законными только решения СБ ООН, санкции же, которые вводят отдельные страны, она называет незаконными. Если Москва и Пекин откажутся соблюдать восстановленные санкции против Ирана, это будет беспрецедентный случай.

«Мы медленно движемся к эрозии международно-правовой системы, когда международные нормы ставят в подчинение национальным интересам. Так уже не первый год поступают и с другими структурами, но Совет Безопасности — это ключевой орган. И спор по поводу антииранских санкций будет первым случаем, когда мы столкнемся с настолько проявленной коллизией», — говорит Маргоев и отмечает: сложно предсказать, в какой мере позиция России и Китая будет услышана. По его словам, в 2020 году, когда администрация Трампа впервые решила задействовать механизм snapback, все члены СБ ООН выступили против этой инициативы, кроме одного. Спустя пять лет за скорейшее возобновление антииранских санкций проголосовали аж девять членов Совбеза.

Исполнительный директор американской Ассоциации по контролю над вооружениями (Arms Control Association — ACA) Дэрил Кимбалл считает, что решение проблемы иранской ядерной программы по-прежнему возможно и необходимо. «Время дипломатии еще не закончилось, но неспособность достичь разумного, сбалансированного соглашения может побудить Иран инициировать шаги, ведущие к выходу из ДНЯО (Договор о нераспространении ядерного оружия. — РБК), или приостановить любое сотрудничество с МАГАТЭ, что, по ДНЯО, запрещено, — сказал РБК эксперт. — Несмотря на незаконные удары Израиля и США по ядерным объектам Ирана в июне, Тегеран сохраняет знания, материалы и возможности для накопления достаточного количества материалов для создания ядерного оружия, если он этого захочет. Без возвращения инспекторов МАГАТЭ наши возможности понять характер ядерной деятельности Ирана будут серьезно ограничены. Дипломатия — единственный реалистичный способ развеять международную обеспокоенность чувствительной ядерной деятельностью Ирана».

Источник