Зарубежный опыт осуществления государственной инвестиционной политики

Приводим главу 1.2 "Зарубежный опыт осуществления государственной инвестиционной политики" монографии:

Авторский коллектив: С.С.Сулакшин, М.В.Вилисов, Е.С.Сазонова, В.В.Симонов, И.Р.Ахметзянова, О.С.Бабченко, А.Р.Бахтизин, И.Ю.Колесник, М.Ю.Погорелко, А.С.Сулакшина.

Анализ государственной инвестиционной политики, проводимой в странах с рыночной экономикой, свидетельствует о том, что она, как правило, не сводится лишь к созданию общих условий инвестиционной деятельности, а предусматривает активную роль государства в создании системы долгосрочного финансирования экономики. Многие развитые страны, в том числе государства Евросоюза, хотя и предъявляют к иностранным государствам жесткие требования по минимизации государственного вмешательства в экономику, сами проводят активную государственную протекционистскую политику. Это вызвано тем, что решение ряда инвестиционных задач, поставленных государством, неизбежно требует такого вмешательства.

Государственное финансирование экономики за рубежом осуществляется при помощи разнообразных, в том числе и программно-целевых, методов и распределяется по различным секторам экономики, для чего используются различные типы специальных государственных финансовых институтов.

Для Финляндии и Италии, например, характерно активное государственное субсидирование промышленности. Причем государственная поддержка в этих странах ориентирована на оказание содействия промышленному экспорту, включая прямое финансирование.

Так, в Италии для реализации этих целей создана государственная акционерная страховая компания «Саче», которая в 1998 г. была преобразована в Государственный институт по страхованию внешнеторговых операций, наделенный имущественной и административной самостоятельностью. Последний обладает правом привлекать заемные средства через кредитную систему как в Италии, так и за рубежом, в том числе при помощи эмиссии облигаций. В дополнение к традиционным операциям по средне и долгосрочному страхованию экспорта Институт предоставляет также гарантии по прямым инвестициям и бартерным сделкам. Кроме того, для осуществления государственной поддержки по субсидированию процентных ставок при кредитовании экспорта в Италии действует специальная государственная финансовая компания «Симест»[48].

В Финляндии краткосрочное финансирование экспорта в основном осуществляется коммерческими банками, однако средне и долгосрочным финансированием занимаются специальные организации, предоставляющие кредиты как на коммерческих, так и на льготных условиях, а также ведущие дотационное финансирование[49]. Большое внимание в Финляндии уделяется привлечению иностранного капитала, необходимого для стимулирования роста экономики, поэтому государство оказывает необходимую поддержку иностранным инвесторам, планирующим вести деятельность в экономически менее развитых районах Финляндии. Такая поддержка оказывается при помощи региональных фондов развития, координаторами деятельности которых выступают различные министерства. Кроме того, в Финляндии действуют и некоторые другие специализированные фонды, основная цель деятельности которых заключается в содействии привлечению иностранных инвестиций и поддержке венчурных финских проектов за рубежом[50].

Франция и Германия ориентируют государственную экономическую политику на выравнивание региональной экономической дифференциации, т.е. используют, кроме отраслевого метода распределения денежных средств, еще и региональный, поскольку считают его более эффективным.

Во Франции отношения государства и регионов строятся на контрактной основе в рамках национальной системы планирования с целью государственного содействия экономическому развитию регионов. Каждый регион заключает с государством плановые контракты, которые привязывают обе стороны к определенной программе инвестиций и вносятся в качестве приоритета в национальный план государства. С 1989 г. повышенное внимание уделяется предоставлению дополнительных средств наиболее проблемным регионам[51].

В Германии в настоящее время неотъемлемой частью национальной экономической политики является региональная политика, цель которой — обеспечение равного участия структурно слабых регионов в экономическом развитии страны. Реализуется такая политика через реструктуризацию экономики регионов посредством содействия улучшению региональной инфраструктуры и создание рабочих мест в приоритетных отраслях при помощи инвестиционных грантов. Конституционный механизм согласования интересов федерации и земель в деле регионального развития — общегосударственная задача «Улучшение структуры региональной экономики» — действует в соответствии с общим (рамочным) планом, разрабатываемым федеральными и земельными органами власти и утверждаемым Бундестагом. Эта система превращает федеральный уровень власти в участника региональной политики, но при этом она организована таким образом, чтобы не затронуть преимущественную роль земель в обеспечении собственного развития[52].

На основе французского и немецкого опыта принцип государственного финансирования для выравнивания диспропорций между различными регионами уже используется и на уровне Евросоюза, для чего был создан специальный Структурный фонд. Он аккумулирует средства всех государств-членов Евросоюза, а их получателями являются только государства, на территории которых находятся наиболее проблемные с точки зрения экономического развития регионы. Таким образом, дальнейшая европейская экономическая и политическая интеграция не мешает осуществлять и совершенствовать меры государственной поддержки экономики[53].

В Австрии важную роль в опосредованном государственном финансировании играет система специальных инвестиционных фондов, деятельность которых реализуется через механизм банковского кредитования. Средства таких фондов пополняются не только за счет поступлений из бюджета, но и путем привлечения свободных средств Австрийского национального банка[54].

Япония и Китай для финансирования наиболее важных структурных проектов в экономике, строящейся в основном по отраслевому принципу, активно используют как собственно бюджетные средства, так и различные формы сбережений граждан, находящихся под ответственностью государства (пенсионные накопления и почтовые депозиты).

Кредитование экономики в Китае возложено на банковскую систему. Двумя основными видами кредитования являются кредитование коммерческое и отличное от него «политическое». В сфере коммерческого кредитования процентные ставки по кредитам, а также направления кредитования формируются на основе рыночных принципов. «Политическое» кредитование призвано играть роль основного инструмента осуществления государственной экономической политики, для чего в Китае сформированы три государственных банка развития, обслуживающие цели государственной политики. Источником формирования средств для «политического» кредитования главным образом является государственный бюджет[55].

В Японии бюджетный дефицит отмечается на всех уровнях, государственные предприятия и учреждения в значительной мере финансируются за счет сбережений граждан, поскольку главным подписчиком государственных облигаций на первичном рынке и главным покупателем на вторичном является «Бюро доверительных фондов», которое управляет государственной пенсионной системой и сберегательными и страховыми вкладами граждан в почтово-сберегательные кассы. Средства Бюро и государственные облигации используются для финансирования крупномасштабных проектов развития инфраструктуры, в которых частный сектор не имеет прямого коммерческого интереса. Такое финансирование осуществляется через Программу инвестиций и займов («дзайто»), принимаемую ежегодно парламентом как часть государственного бюджета[56].

ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ KfW (ГЕРМАНИЯ)

Рассмотрим более подробно один из наиболее известных и самых крупных федеральных инвестиционно-кредитных институтов в Германии, созданный специально для оказания содействия развитию экономики, — Кредитный институт по восстановлению экономики (Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)).

Создание данного института было связано с необходимостью восстановления экономики ФРГ после Второй мировой войны, в связи с чем был принят специальный закон о KfW от 5 ноября 1948 г. (далее — Закон)[57], на основании которого KfW начал свою работу. Первоначально в качестве источника финансирования первоочередных восстановительных мероприятий в ФРГ предусматривались средства Европейской программы возрождения (плана Маршалла), принятой США для оказания европейским государствам помощи в преодолении последствий войны. Эти средства аккумулировались в специальном фонде ERP-«Sondervermögen», возникшем на основе соглашения ФРГ и США об экономическом сотрудничестве. Данное соглашение устанавливало, что средства на счетах в Немецком федеральном банке, зачисленные импортерами ФРГ в счет оплаты товаров и услуг из США, поставляемых по плану Маршалла, образуют особый фонд и инвестируются в экономику ФРГ в форме возобновляемых кредитов. KfW использовался в качестве инструмента экономически целесообразного распределения этих средств[58].

Согласно плану Маршалла, США предоставляли ФРГ денежные средства на возвратной основе, но впоследствии, после выплаты всей суммы долга, средства фонда в полном объеме перешли в собственность ФРГ[59].

В настоящее время KfW рассматривается как банк развития немецкой и европейской экономики. Основной целью его деятельности является долгосрочное кредитование общенациональных программ структурных преобразований в экономике и контроль их целевого использования.

Правовой статус и деятельность KfW регламентируются вышеуказанным Законом о KfW и уставом[60]. Положения устава направлены на конкретизацию норм Закона о KfW, касающихся статуса, компетенции и взаимоотношений органов управления KfW.

Согласно абзацу 1 §1 Закона о KfW, по своей организационно-правовой форме KfW является учреждением публичного права, т.е. публично-правовым правоспособным юридическим лицом, предназначенным для длительного служения определенным управленческим целям[61]. В то же время он может использовать наименования «банковская группа» и «банк», согласно абзацу 1 §11 Закона о KfW, хотя не является банком и не подпадает под действие Закона «О кредитной системе» (Gesetz über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz — KWG)), основополагающего в регулировании банковского сектора экономики ФРГ, и под контроль Немецкого федерального банка.

Основной капитал KfW, составляющий в соответствии с абзацем 2 §1 Закона на данный момент 3,75 млрд евро, сформирован на 80% за счет средств федерации и на 20% за счет средств федеральных земель. KfW освобожден от обязанностей по уплате налогов (абзац 1 §11 Закона о KfW).

ФРГ в соответствии с §1а Закона о KfW несет субсидиарную ответственность по всем предоставленным KfW кредитам, выпущенным ценным бумагам, выданным гарантиям по кредитному договору, т.е. по существу по всем обязательствам KfW. Кроме того, ФРГ в некоторых случаях предоставляет по обязательствам KfW прямые гарантии.

Для финансирования своих кредитных операций KfW получает целевые бюджетные средства, а также привлекает средства путем заимствования на мировом рынке ссудных капиталов. В основном финансирование деятельности KfW строится на выпуске им облигационных займов, разрешенном ему в соответствии с §4 Закона о KfW. Облигации, выпущенные KfW, обладают высоким инвестиционным рейтингом в силу субсидиарной ответственности государства. Это позволяет ему привлекать значительные объемы заемных средств на длительный срок и на условиях, необходимых для того, чтобы осуществлять долгосрочное кредитование по льготным процентным ставкам.

На европейском рынке долгосрочных капиталов KfW является пятым по величине эмитентом (после государств Германии, Франции, Великобритании и Италии)[62]. Так, в 2005 г. KfW привлек на мировых рынках капиталов средства в размере 50,6 млрд евро[63]. Объем эмиссии KfW в 2007 г. составил 64,6 млрд евро. В 2008 г. KfW рассчитывает привлечь на рынке капиталов уже 70 млрд евро[64]. При этом жесткого эмиссионного плана у KfW нет, эмиссия осуществляется по мере возникновения потребности в дополнительных денежных средствах.

Помимо собственных и заемных средств, на реализацию программ KfW направляются средства Фонда «Особое имущество» (ERP-Sondervermögen). KfW, как и раньше, является крупнейшим проводником средств этого фонда, наряду с другими институтами развития[65].

Фонд Sondervermögen является инструментом реализации общегосударственных программ развития, поэтому программы кредитования, финансируемые из его средств, действуют только в рамках приоритетных направлений государственной поддержки, определяемых министерством экономики и технологий, которое, по согласованию с министерством финансов, ежегодно составляет бюджет фонда, который устанавливается законом, ежегодно принимаемым Бундестагом. В 2006 г. он составил 5 млрд евро[66]. Помимо закона о бюджете фонда, в этой сфере действует также закон об управлении средствами фонда[67]. По обязательствам Фонда Sondervermögen субсидиарную ответственность также несет государство. Средства Фонда через KfW предоставляются, как правило, на условиях возвратности и платности. В отдельных случаях могут также предоставляться беспроцентные займы и безвозвратные субсидии.

В структуре KfW имеются два органа управления — правление и управляющий совет (§5 Закона о KfW). В качестве совещательного органа действует также совет по среднему бизнесу (§7а Закона о KfW). Их функции определяются §6–7а Закона, а также уставом KfW. Правление осуществляет ведение дел, управление имуществом и функции представительства KfW. Управляющий совет наблюдает за общим ведением дел и за управлением имуществом, дает разрешение на выдачу крупных кредитов и утверждает годовой баланс. Совет по среднему бизнесу конкретизирует государственные задания, нацеленные на развитие малого и среднего предпринимательства, консультирует и участвует в определении требований к малым и средним предприятиям при планировании деятельности KfW.

Поскольку KfW выполняет публичные задачи, федеральный министр финансов и федеральный министр экономики и технологий являются попеременно председателем и заместителем председателя управляющего совета; совет по среднему бизнесу также возглавляет федеральный министр экономики и технологий (в качестве председателя).

В состав управляющего совета входят федеральные министры, назначаемые представители от Бундестага и Бундесрата, назначаемые Федеральным правительством представители банков и сберегательных касс, промышленности, общин, сельского хозяйства, торговли, ремесла, жилищного хозяйства и профсоюзов. Данные нормы закреплены в Законе о KfW (абзацы 1–3 §7).

Ликвидация KfW, согласно §13 Закона о KfW, может быть осуществлена только в случае принятия соответствующего закона.

Круг задач, реализуемых KfW, сформулирован в §2 Закона о KfW. В целом они охватывают реализацию федеральных программ развития и финансовое сотрудничество с развивающимися странами. В конкретизированном виде они распределены между четырьмя «сферами деятельности» KfW. Статус последних не нашел закрепления в учредительных документах KfW, однако, согласно данным, предоставленным по запросу Информационным центром KfW, они не обладают правоспобностью и организационно не выделены из состава KfW, хотя и используют наименование «банки».

Таким образом, отдельные виды деятельности KfW осуществляют:

1. Förderbank (Банк развития) — финансирование в области жилищного хозяйства, охраны окружающей среды, инфраструктуры, образования, инноваций;

2. Mittelstandbank (Банк среднего бизнеса) — финансирование и консультирование малого и среднего бизнеса;

3. IPEX-Bank — экспортное финансирование и финансирование международных проектов;

4. Entwicklungsbank (Банк экономического развития) — финансирование федеральных проектов и программ, направленных на поддержку государственного сектора в развивающихся странах[68].

KfW имеет доли участия в капитале некоторых компаний как в Германии, так и за рубежом. Некоторые из них являются банками, и специфика выполняемой ими деятельности также заключается в выполнении задач, стоящих перед KfW[69]. Кредитование экономики KfW осуществляет посредством финансирования инвестиционных программ. При этом делается это, как правило, на долевой основе: привлекаются собственные и заемные средства KfW, средства Фонда Sondervermögen и средства частного сектора. Привлечение частного капитала — один из принципов деятельности KfW, поскольку рыночные механизмы оценки рисков и отбора проектов для кредитования считаются гораздо более эффективными.

В роли соинвестора может выступать венчурная инвестиционная компания, холдинг или инвестиционная компания, банк, сберегательная касса, физическое лицо[70].

Кредитование KfW осуществляет преимущественно посредством агентских отношений с банками-посредниками на местах, которые берут на себя риски, связанные с выдачей кредитов. По отдельным программам часть рисков KfW обязуется взять на себя. Система расчета процентной ставки по предоставляемым KfW кредитам в настоящее время ориентирована на степень риска. Ставка по кредиту определяется непосредственно банком-посредником, предоставляющим кредит и несущим риск его невозврата, с учетом установленного KfW «потолка». Величина процентной ставки зависит от двух показателей: кредитоспособности заемщика и качества залога. Соответственно, действует правило: чем лучше деловая репутация заемщика и предоставленные им гарантии, тем ниже процентная ставка. Ранее банки-посредники выдавали всем заемщикам кредиты по единой утверждаемой KfW процентной ставке и при этом не всегда могли покрыть свои расходы, связанные с риском неплатежей[71].

Таким образом, немецкий опыт реализации государственной инвестиционной политики, основанный на использовании специализированного института — KfW, представляется достаточно перспективным, что подтверждается и сроком существования KfW, и масштабами его деятельности, и может быть использован при создании сходных институтов экономического развития в России.

Зарубежный опыт в целом показывает, что государство действительно играет активную роль в целевом финансировании приоритетных направлений в экономике, используя как бюджетные средства, так и иные источники, жестко контролируя направления, цели и способы финансирования. Принципы и критерии при этом отличаются от коммерческих: цели ставятся не столько по доходности операций, а в основном в области экономического развития, включая формирование заданных отраслевых пропорций и выравнивание уровней развития регионов.

***

ПРИМЕЧАНИЯ

[48] <http://italia. polpred.ru/1999/4.htm>.

[49] <http://schools.keldysh.ru/sch1204/geo/data/euro/finland/5.htm>.

[50] Макаркин А. Россия–Финляндия: Торговля и инвестиции // <http://www.politcom.ru/2001/c_vnesh7.html>.

[51] Тэйлор С. Планирование и программно-целевой подход в региональном экономическом развитии. Европейский опыт // <http://ieie.nsc.ru/~tacis/r_taylorper2.htm>.

[52] Там же.

[53] Тэйлор С. Указ. соч.

[54] Бочаров С.М. Инвестиционный климат Австрии // <http://russmedia.net/modules/tinycontent0/index.php?id=9>.

[55] Кузнецов С.В. Банковская система Китайской Народной Республики: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2003. С. 64–69.

[56] Леонтьева Е.Л. Государственный сектор: Реформа бюджетной системы и новый круг приватизации // <http://www.japantoday.ru/associationrus/2.shtml>.

[57] Закон о Кредитном институте по восстановлению (Gesetz über die Kreditanstalt für Wiederaufbau — KredAnstWiAG Gesetz) // <http://www.kfw.de/DE_Home/Service/OnlineBibl48/DieBank30/index.jsp>.

[58] Хроника KfW. 1948–2004. С. 1–3. (Die Chronik der KfW. 1948–2004. S. 1–3). Предоставлена по запросу Историческим архивом KfW.

[59] Брошюра Федерального министерства экономики и труда ФРГ «Европейская программа восстановления 2003. Экономическое содействие среднему и малому бизнесу» («ERP-Programme 2003. Wirtschaftsförderung für den Mittelstand») // <http://www.existenzgruender.de/imperia/md/content/pdf/erp_2003.pdf>.

[60] Устав KfW (Satzung der KfW) // <http://www.kfw.de/DE_Home/Service/OnlineBibl48/DieBank30/index.jsp>.

[61] Жалинская А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 158–159.

[62] По материалам KfW: Рефинансирование (Refinanzierung) // <http://www.kfw.de/DE_Home/Die_Bank/Aufgaben/Refinanzie.jsp>.

[63] KfW-Новая версия: Новости для инвесторов. Январь 2006 (KfW-Update: News für Investoren. Januar 2006) // <http://www.kfw.de/DE_Home/Unsere_Wertpapiere/Informationsmaterial/Investorenmagazin_update/Pdf_Dokumente_updates/Update_2006_01_d.pdf>.

[64] KfW-Новая версия: Новости для инвесторов. Январь 2008 (KfW-Update: News für Investoren. Januar 2008) // <http://www.kfw.de/kfw/DE_Home/Unsere_ Wertpapiere/Informationsmaterial/Investorenmagazin_update/Pdf_Dokumente_updates/Update_2008_1_d.pdf>.

[65] По материлам комитета Немецкого Бундестага по экономике и труду о планируемой передаче EPR-Особое имущество KfW (Ausschuß für Wirtschaft und Arbeit Geplante Übertragung des ERP-Sondervermögens an die KfW) // <http://www.bundestag.de/ausschuesse/archiv15/a09/eAnhoerungen/kKfW/index.html>.

[66] Проект Закона о бюджете Фонда «Особое имущество» на 2006 год (Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Wirtschaftsplans des ERP-Sondervermögens für das Jahr 2006 (ERP-Wirtschaftsplangesetz 2006)) // <http://dip.bundestag.de/btd/16/006/1600637.pdf>.

[67] Закон об управлении ERP-Особое имущество (Gesetz über die Verwaltung des ERP-Sondervermögens) // <http://bundesrecht.juris.de/erpvwg/BJNR013120953.html>.

[68] KfW-Компас: Характеристика, задачи, ценности, параметры деятельности. C. 7–8. (Der KfW-Kompass. Vision, Aufgaben, Werte, Verhalten) // <http://www.kfw.de/DE_Home/Service/OnlineBibl48/DieBank30/PDF_Dokumente_Berichte_etc./Kompass_und_Imagebroschuere/KfW-Kompass.pdf>.

[69] Общая презентация KfW 2006. С. 17. (Gesamtpraesentation KfW 2006) // <http://www.kfw.de/DE_Home/Presse/Materialien_fuer_die_Presse/Pdfs_Praesentationen_-_Presse/Gesamtpraesentation_2006_d.pdf>.

[70] Брошюра Министерства экономики и технологий ФРГ «Экономические исследования. Помощь инвестициям и инновациям» («Wirtschaftliche Förderung. Hilfen für Investitionen und Innovationen») // <http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Service/Bestellservice/publikationen,did=2272.html>; По материалам KfW: Партнеры KfW. Ведущие инвесторы (Partner der KfW. Leadinvestoren) // <http://www.kfw-mittelstandsbank.de/DE_Home/Beteiligungsfinanzierung/Partner_der_KfW/index.jsp>.

[71] По материалам KfW: Справедливая система распределения риска посредством процентных ставок. Приложение к обзору условий для конечных получателей кредита (Risikogerechtes Zinssystem. Anlage zur Konditionenuebersicht für den Endkreditnehmer) // <http://www.kfw-foerderbank.de/DE_Home/Service/140051_Anlage_RGZS_Kond_EKN_2006_01.pdf>. Общие условия кредитования KfW физических лиц — предпринимательский капитал (KfW-Allgemeine Bestimmungen für Kredite an natürliche Personen-Unternehmerkapital) // <http://www.safir-wid.de/fmdb2/doks/16035/AR9_2.htm>.

Оригинал: http://rusrand.ru/analytics/za...