Как Россия обустраивала Туркестан

23 июля 1867 года указом императора Александра II в составе России было образовано Туркестанское генерал-губернаторство, также известное как Туркестанский край. Появление новой имперской провинции ознаменовало собой завершение начального этапа завоевания среднеазиатских территорий — расширение границ империи и экономическое освоение новых территорий требовали решения вопроса об административном устройстве края. Кроме того, Туркестанскому генерал-губернаторству была предназначена роль плацдарма, обеспечивающего дальнейшее продвижение России в регионе.

Герб Туркестанского края

Непосредственное завоевание региона началось с захвата в 1847 году устья Сырдарьи, где было построено Раимское (Аральское) укрепление. В 1853 году была взята кокандская крепость Ак-Мечеть, и на ее месте построено укрепление «Форт Перовского». В 1864 году русские войска под командованием полковника Черняева захватили города Аулие-Ата (Джамбул), Туркестан, Чимкент и к осени 1864 года подошли к Ташкенту. Однако первая попытка захвата города закончилась неудачей из-за ожесточенного сопротивления жителей. Окончательно Ташкент был завоеван только в июне 1865 года, после чего была образована Туркестанская область. Мирное соглашение, подписанное с Кокандским ханством после взятия Ташкента, позволило начать широкомасштабные действия против Бухарского эмирата. Первое сражение произошло в верховьях Сырдарьи 8 мая 1866 года у города Ирджара. Бухарская армия, возглавляемая самим эмиром Музаффаром, потерпела сокрушительное поражение от русских войск под командой генерала Романовского.

Таким образом, к 1867 году обширные среднеазиатские территории были включены в состав империи. До середины 60-х годов дела, связанные со Средней Азией, находились в ведении оренбургского генерал-губернатора. С созданием Туркестанской области положение мало изменилось: регион по-прежнему находился в подчинении Оренбурга. Отношения между генерал-губернаторской администрацией и властями области были далеки от гармонии, а их решения зачастую противоречили друг другу. Все это усугубляло и без того нестройную систему управления краем.

Для обсуждения проблемы административного устройства завоеванных районов был создан Особый комитет под председательством военного министра Д.А.Милютина. В его состав входили: оренбургский генерал-губернатор Крыжановский, начальник Главного штаба Гейден, непосредственные участники военных действий в Средней Азии — Черняев, Романовский и Воронцов-Дашков, а также члены так называемой Степной комиссии — Гирс, Гутковский, Гейнс, Проценко и другие.

Члены комитета (понятное дело, кроме оренбургского генерал-губернатора) пришли к выводу о целесообразности отделения Туркестанской области от Оренбургского генерал-губернаторства и создания для нее самостоятельной администрации. Было предложено сосредоточить всю гражданскую и военную власть в руках одного лица, ответственного только перед императором – туркестанского генерал-губернатора. Необходимость единоличного управления, помимо трудностей внутреннего порядка, мотивировалась особенностями международного положения России в регионе – чрезвычайно сложными отношениями с соседями (Кокандским и Хивинским ханствами, Бухарским эмиратом), а также нараставшим проникновением в регион Британской империи.

Итак, после утверждения Александром II предложений Особого комитета и обнародования июльского указа вновь образованное Туркестанское генерал-губернаторства включало две области — Сырдарьинскую и Семиреченскую. Первоначально предназначавшаяся в качестве главного города края Аулие-Ата была забракована, центром генерал-губернаторства стал Ташкент. Одновременно был создан Туркестанский военный округ. В ноябре 1867 года генерал-губернатором края был назначен генерал-адъютант фон Кауфман.

Константин Петрович фон Кауфман принадлежал к знатному швабскому роду, представители которого при Екатерине II поступили на русскую службу. Он участвовал в военных действиях на Кавказе, был правителем канцелярии Военного министерства, а затем занимал должность виленского, ковенского и гродненского генерал-губернатора. Кандидатуру Кауфмана предложил Александру II Милютин, знавший его по службе в канцелярии Военного министерства и поддерживавший с ним почти дружеские отношения. Милютин считал нового генерал-губернатора «человеком деловым, работящим, благонадежным». Имея опыт службы и управления в «неблагонадежных» областях Российской империи, Кауфман, несомненно, был очень талантливым администратором и вполне подходил на должность управляющего недавно завоеванной провинцией.

Вместе с тем тот же Милютин отмечал его недостатки, он писал: «Кауфман был падок на внешние почести, хотел разыгрывать роль царька». Эта черта, естественно, не могла не оказать определенного влияния на его деятельность на генерал-губернаторским посту, тем более, что императорским указом Кауфману были предоставлены фактически неограниченные полномочия. Недаром местные жители дали ему прозвище «ярым-подшо» - «полуцарь». Чиновник канцелярии генерал-губернатора Остроумов отмечал в своих записках, что Кауфман своими распоряжениями «иногда даже предупреждал высшую правительственную власть, которой оставалось только соглашаться с его распоряжениями и утверждать их в законодательном порядке».

Из «голубей» в «ястребы»

Поскольку Туркестанскому генерал-губернаторству суждено было стать главным плацдармом российской экспансии в регионе, Кауфман получил все необходимые властные рычаги «к решению всяких политических, пограничных и торговых дел, к отправлению в сопредельные владения доверенных лиц для ведения переговоров и к подписанию трактатов, условий или постановлений».

Не будет преувеличением сказать, что вся среднеазиатская политика сосредоточилась в руках правителя края. Следует отметить, что Кауфман с усердием пытался выполнить предписание правительства - установить стабильные мирные отношения с соседними ханствами и обеспечить господствующие позиции России в регионе, главным образом, политическими и экономическими методами, в первую очередь — открыв путь российской торговле и промышленности в глубь Средней Азии.

По мере захвата новых территорий формировалась административная система управления Туркестанским краем. Она сильно отличалась от системы управления другими провинциями Российской империи. Определяющим при выработке первых программных документов оказался фактор «военной ситуации», что предопределило «подведомственность» туркестанской администрации не Министерству внутренних дел, как практически во всех других губерниях России, а Военному ведомству. Подобно другим регионам все генерал-губернаторство было поделено на уезды и волости, но власть на местах была сосредоточена у военных на основе «нераздельности военной и административной власти и соединения ее в одних руках». Это относилось и к судебной власти, поэтому в отношении гражданских лиц могла применяться военная юрисдикция.

Как писал один из российских публицистов конца XIX века, «генерал-губернатор олицетворял власть единую и сильную, входившую во все интересы текущей жизни и потому хорошо понятную местным жителям, десятки веков жившим в принципах автократического правления». Центральным исполнительным органом являлась генерал-губернаторская канцелярия. Из числа ее чиновников и привлеченных специалистов Кауфман образовывал многочисленные комиссии, которые постоянно разъезжали по территории края, собирая информацию и производя различные исследования, результаты которых потом ложились в основу принимаемых решений.

Главными начальниками в областях были военные губернаторы, назначаемые и увольняемые военным министром по согласованию с генерал-губернатором, и областные правления, приравненные по своим правам к остальным губернским правлениям Российской империи. Уездные и волостные начальники тоже назначались из числа военных. Наряду с административными военные губернаторы были наделены полицейскими и судебными функциями. Главой уездной администрации являлся уездный начальник, которому подчинялись также войска, расположенные в уезде. Управление волостью осуществлял волостной управитель, который, кроме хозяйственных, исполнял и полицейские функции. Таким образом, аппарат управления представлял собой жестко централизованную систему, действующую исключительно в интересах российской колониальной политики.

Вместе с тем, при всей жесткости администрирования колониальные власти проводили достаточно гибкую политику в отношении местного населения, столь непохожего на других подданных империи. Прежде всего, это относилось ко всему связанному с исламом. Администрация совершенно не вмешивалась в религиозную жизнь местных жителей. Правда, имели место попытки миссионерской деятельности православной церкви, но впоследствии это было запрещено Кауфманом из-за сильного раздражения местных мусульман.

«Временное положение об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства», действовавшее с 1867 по 1886 годы, требовало проявлять особую осторожность и стремиться «сколь возможно менее изменять существующий порядок вещей и избегать нововведений». В качестве основного принципа действий в «отношении покоренного населения» провозглашалось «предоставление внутреннего управления местным населением выборным из среды его по всем делам, не имеющим политического характера, оставление в силе местного шариата, а у кочевников - обычая в той сфере правоотношений, которая не могла быть до времени определена русским законом, и отстранение в местном управлении, его законах и обычаях всего того, что оказывалось решительно вредным в интересах государства».

В результате представители местного населения занимали выборные должности мирабов (распределителей воды в канале) и аксакалов (старейшин), часть функций управленческого аппарата была передана в ведение местных институтов власти – аксакальств и волостных правлений, которые действовали под контролем российских властей. Параллельно с российской юстицией работали шариатские суды. Впрочем, власти стремились к ликвидации некоторых традиционных институтов (в частности, было запрещено рабство), а также наиболее архаичных норм мусульманского права, за исключением тех, что были сохранены за шариатскими и «народными» судами. Местные жители освобождались от воинского призыва.

Одновременно администрация предпринимала меры по распространению в Туркестане светского права. Ряд законодательных актов установил основные начала судебного устройства, поземельного права, урегулировал виды налогов и их размеры, земские повинности, а также вопросы пользования природными ресурсами. Таким образом, новое для региона законодательство регламентировало все стороны хозяйственной и политической жизни местного населения. Кроме того, в Туркестане явочным порядком стали отчасти применяться общеимперские юридические нормы и правила. Правда, опять же с некоторыми особенностями, главным образом, в организации низших судов.

Первый туркестанский генерал-губернатор постоянно работал над совершенствованием административной системы. Еще в 1873 году он представил новый проект положения об управлении Туркестаном, который был, по его словам, «проникнут идеей усиления власти». Однако проект застрял в бюрократических лабиринтах Петербурга, и дождаться административной реформы Кауфману не довелось: 26 марта 1881 года его неожиданно сразил апоплексический удар. По свидетельствам очевидцев, причиной стала весть об убийстве народовольцами Александра II, которого первый туркестанский генерал-губернатор горячо любил и уважал. В ночь на 4 мая 1882 года «владыка» Туркестана скончался.

Попытки реформ

К середине 80-х годов в Петербурге осознали необходимость еще больше приблизить систему управления Туркестанским краем к общероссийской административной модели, но опять же - с сохранением ряда традиционных учреждений коренного населения. Предполагалось также устройство ряда структур, которые еще только планировалось вводить в систему управления остальных губерний России. В результате в 1886 году было принято новое «Положение об управлении Туркестанским краем», которое с небольшими изменениями и дополнениями просуществовало вплоть до 1917 года.

Положение регламентировало основные административные, судебные и хозяйственные отношения. Был создан Особый Совет Туркестанского генерал-губернатора, в ведение которого входили наиболее серьезные вопросы, требовавшие коллегиального обсуждения. Совет обладал законодательной инициативой в вопросах поземельно-податных отношений и земских повинностей. Аналогичного органа больше нигде в России не было.

За генерал-губернатором сохранялось лишь общее руководство и надзор за всеми органами управления. Органы же государственного контроля и суда становились независимыми и неподконтрольными генерал-губернатору. По мнению некоторых исследователей, фактически в генерал-губернаторстве сформировалась так называемая «военно-народная» система управления, которая в некоторых своих чертах была демократичнее административной системы на всей остальной территории империи.

Отдельным законоположением регламентировалось управление Закаспийской областью, вошедшей в состав Туркестанского края в 1897 году. (К концу XIX века Туркестанское генерал-губернаторство состояло из пяти областей: Сырдарьинской с центром в Ташкенте, одновременно являвшимся центром всего Туркестанского генерал-губернаторства, Ферганской с центром в Фергане, Самаркандской с центром в Самарканде, Семиречинской с центром в Верном (Алма-Ата) и Закаспийской с центром в Ашхабаде). В Закаспийской области главное управление осуществлял не военный губернатор, как в остальных областях Туркестана, а военный начальник, имевший меньшую степень автономности в принятии решений. Здесь отсутствовало областное правление, функции исполнительного органа выполняла канцелярия начальника области. В то же время начальники уездов Закаспийской области обладали гораздо большей властью над населением, чем их коллеги в других регионах. Выборы в местные органы самоуправления в области не проводились.

Процесс создания новых имперских институтов в Туркестане продолжался вплоть до начала ХХ века. В городах постепенно открывались управления городским полицейским телеграфом, медицинские, полицейские управления, управление фабричной полиции. Одновременно с этим расширялся спектр применения имперского права, формировалось региональное законодательство.

В 1908 году был поставлен вопрос о возможности введения в Туркестане общеимперской административной системы. Рассматривалось предложение о сужении власти генерал-губернатора края до полномочий гражданского наместника. В 1911 году принялись было за разработку основных начал реформы управления Туркестанским краем, однако все окончилось лишь очередными проектами, и власть в крае осталась под контролем Военного министерства. В начале 1913 года Николай II одобрил разработанные Советом министров основные принципы преобразований в управлении Туркестаном, однако эти документы так и не получили окончательного редакционного оформления и не прошли рассмотрения в Государственном Совете и Государственной Думе.

С началом Первой мировой войны попытки реформировать систему управления и вовсе прекратились.

Пожалуй, самым неизменной составляющей российской колониальной практики оставалось невмешательство в быт местного населения и его религиозную жизнь. Гибкость российской политики и ее эффективность признавали даже главные конкуренты России в регионе – британцы. Так, британский дипломат и историк лорд Керзон (1859–1925) писал по этому поводу: «Россия, бесспорно, обладает замечательным даром добиваться верности и даже дружбы тех, кого она подчинила силой. Русский братается в полном смысле слова. Он не уклоняется от социального и семейного общения с чуждыми и низшими расами. Его непобедимая беззаботность делает для него легкой позицию невмешательства в чужие дела. Терпимость, с которой он смотрит на религиозные обряды, общественные обычаи и местные предрассудки своих азиатских собратьев, в меньшей степени итог дипломатического расчета, нежели плод врожденной беспечности».