Одним из важнейших принципов федерации является установленное конституцией разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Это обусловлено тем, что и федерация и субъекты, как было отмечено выше, обладают государственной властью. Следовательно, необходимо определить пределы действия каждой из них.
Прежде всего, это относиться к сфере законодательной деятельности, поскольку исполнительная власть обычно рассматривается как единая вертикаль, а у судов имеется своя подведомственность и подсудность.
Способы разграничения компетенции в федеративном государстве могут быть сведены к следующим вариантам. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.
Первый вариант - конституция устанавливает исключительную компетенцию (предметы ведения, полномочия) федерации и устанавливает полномочия запрещенные для отдельных субъектов. Не представленные и не запрещенные полномочия сохраняются как за федерацией, так и за ее субъектами. Такой вариант характерен для США. (см. Конституцию США: Разделы 8, 9, Поправка Х).
Второй вариант размежевания предметов ведения федерации и ее субъектов заключается в том, что конституция устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов, причем вторая сфера определена в виде перечня полномочий субъектов. Такой порядок предусмотрен, например, Конституцией Канады (см. Конституция Канады. Конституционный акт 1867 года статьи 91, 92).
При третьем варианте конституция так же устанавливает две сферы компетенции: для федерации и ее субъектов, но вторая сфера выглядит в виде конкурирующей законодательной компетенции. Субъекты имеют право на законодательство в указанной сфере лишь тогда, когда федерация не пользуется своими законодательными правами. Такой порядок предусмотрен, например, Конституцией ФРГ (см. Основной закон ФРГ статьи 70-74).
Четвертый вариант разграничения предметов ведения федерации и субъектов состоит в том, что указываются три сферы компетенции: компетенция федерации, совместная компетенция федерации и ее субъектов, компетенция субъектов федерации. Причем в пределах каждой сферы содержаться исчерпывающие перечни. Среди конституций стран мира наиболее подробные перечни этого рода содержатся в Конституции Индии.
Пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень полномочий только в двух сферах: федеральной и совместной компетенции. Все, что не названо, относиться к исключительной компетенции субъектов. (В учебной литературе можно встретить и другие способы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.
Деление на две группы: федеральные и совместной компетенции и отнесение остальных к ведению субъектов представляется более удачными по сравнению с трехчленной системой. Такой подход принят и Конституцией России.
К федеральному ведению Конституция относит те предметы, освоение которых необходимо для обеспечения общих интересов всего многонационального народа России и сохранения государственного единства.
Статья 71 Конституции Российской Федерации в 18 пунктах содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает, что субъекты Федерации не вправе издавать правовые акты, затрагивающие эту сферу. Только федеральные органы (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ) вправе издавать по перечисленным вопросам правовые акты.
В ведении Российской Федерации находятся:
1) в области государственного строительства: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного и национального развития РФ; федеральная государственная служба; государственные награды и почетные звания РФ. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.
2) в экономической, социальной, культурной областях: федеральная государственная собственность и управление ею; установление федеральной политики и федеральные программы в области экономического экологического, социального, культурного развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.
3) в области внешних функций государства, обеспечения государственного суверенитета: внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
Мы видим, что в ст. 71 Конституции содержится перечень предметов ведения Российской Федерации, охватывающий довольно широкий круг вопросов, поэтому вполне закономерно участие субъектов в осуществлении исключительной компетенции Российской Федерации, которая реализуется федеральной властью в интересах всех субъектов. Одной их форм участия субъекта в решении общефедеральных вопросов является работа верхней палаты парламента - Совета Федерации, который одобряет принятые федеральные законы и состоит из представителей субъектов РФ. Следующей формой участия является право законодательной инициативы, которое в соответствии с ч.1 ст. 104 принадлежит и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. В сфере государственного строительства в соответствии с пунктом «а» ст. 71 принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением отнесены к ведению Российской Федерации. Вместе с тем поправки к главам 3-8 Конституции, принятые Федеральным Собранием, вступают в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.
Вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, находящиеся в федеральном ведении (пункт «б» ст. 71) также решаются при непосредственном участии субъектов федерации. В частности, изменение статуса субъекта федерации возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта (ч. 5 ст. 66); передача отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов допускается по соглашению между ними (ст. 78); изменение границы между субъектами РФ возможно лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).
Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит в 14 пунктах перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции, как Федерации, так и ее субъектов с учетом региональных и общенациональных интересов, с использованием механизмов согласования действий. Однако, Конституция Российской Федерации отдает предпочтение в этой сфере федеративному центру, так как в ней записано, что законы субъектов Федерации принятые по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам, а в случае такого противоречия действует федеральный закон. (ч. 2, 5 ст.76).
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
1) в области государственного строительства: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина;
защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуальное законодательство; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации;
2) в экономической, социальной, культурной областях: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями; эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
В научной литературе часто указывается, что практика федеративных отношений выявила недостаточность конституционного перечня предметов совместного ведения, из которого выпали государственная служба, социальное обслуживание, миграция, межбюджетные связи, северный завоз, функционирование и развитие топливно-энергетических систем, транспорта и связи, агропромышленного комплекса, производство и оборот спиртосодержащей и др. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.
Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации установлены Федеральным законом от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
В соответствии с Законом проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в челом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов.
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.
Закон также определяет правовой режим договор и соглашений. Договоры заключаются между органами государственной власти РФ и органами государственной власти по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о передача друг другу осуществления части своих полномочий.
В случае возникновения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий они разрешаются путем переговоров и использования других согласительных процедур, в том числе путем создания согласительных комиссий. В случае не достижения согласия споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу осуществления части своих полномочий, передаются на рассмотрение Конституционного Суда.
Закон однозначно закрепил принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принимаемых по предметам федерального и совместного ведения, над договорами и соглашениями (ст. 4). В соответствии со ст. 3 Федерального закона федеральные законы, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Таким образом, закон установил барьер для произвольной трактовки конституционных положений о федеративном разграничении компетенции. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.
Закон запретил принятие нормативных актов, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.
Федеральный закон установил и другие базовые принципы внутрифедеральных отношений: равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации; согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности осуществления разграниченных полномочий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами; гласности заключения договоров и соглашений.
Принципиальное значение имеет статья 32 Федерального закона, согласно которой все договоры и соглашения, действующие на территории России до вступления данного закона в силу, должны быть в течение трех лет приведены в соответствие с ним.
Необходимо отметить, что предметы совместного ведения являются самым больным вопросом российского федерализма. Одной из причин споров о компетенции является несовершенство законодательства, которое влечет негативное воздействие на процесс правового регулирования федеративных отношений. Компетенция как правовая характеристика деятельности органа власти и должностного лица должна как можно точно отражать задачи, сферы, содержание, пределы такой деятельности. Нечеткость конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ неизбежно порождает споры и конфликтные ситуации. Неясность юридических формулировок во многом обусловлена изъянами законотворческой техники, наличием двусмысленностей и формально-логических противоречий. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.
В условиях недостаточной продуманной политики центра и стремлении субъектов присвоить себе «больше суверенитета» в России возникли коллизии (столкновение противоположных интересов) вокруг совместных полномочий. На них притязали обе стороны, тем более что федеральные законы по многим вопросам приняты не были.
В этих условиях, начиная с 1994 года, стали заключаться двухсторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и о взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Первоначально эти договоры подписывались исключительно с республиками (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Бурятия), а затем с краями и областями РФ (Красноярский край, Калининградская область и др.). Однако реальные основания для заключения договоры были лишь у Татарстана, отношения которого с федеральным центром не были урегулированы Федеральным договором 1992 года, и частично у Башкортостана, который в 1993 году подписал этот договор с определенными оговорками.
Однако к середине 1999 года было заключено около 42 договоров с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 соглашений к ним. Договорный элемент, по - существу, оказался введенным в основу устройства России, привел к девальвации конституционных ценностей федерализма. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.
Фактически каждый из подписанных договоров означал уступки центра региональным элитам и ослабление единой государственной власти. Подобное положение создало крайне непонятную правовую ситуацию не имевшее прецедентов в мировой практике: дополнение конституционной федерации элементами договорной. Каждый из внутригосударственных договоров отводил разные объемы полномочий и прав субъектам федерации. Следовательно, в едином федеративном государстве объем полномочий формально равноправных субъектов на деле оказывался различным. Договоры вели к неравноправному положению различных субъектов, что противоречит Конституции Российской Федерации, в которой записано: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны» (ч.4 ст.5).
С другой стороны Конституция РФ в п.3 ст.11 указывает, что «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Следовательно, сама Конституция РФ 1993 г. заложила возможность существования конституционно-договорной федерации в России, но в любом случае заключенные субъектами федерации с федеральным центром договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации. На практике этого не произошло.
В настоящее время действует несколько десятков таких договоров. Необходимо отметить, что они сыграли свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развернулась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры смогли разрядить ситуацию, субъекты, руководители субъектов, практически отказывающиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.
Вместе с тем сам по себе институт таких договоров имеет огромные минусы, которые уже начали перевешивать его переходящие плюсы. Главный недостаток заключается в том, что формулировки договоров иногда «подправляют» положения Федеральной Конституции о предметах совместного ведения.
Например, Конституция относит к ведению Российской Федерации оборонное производство, покупку и продажу оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (п. «м» ст.71). А Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г., вопросы продажи оружия, боеприпасов военной техники и другого военного имущества на территории Республики Татарстан относит к предметам совместного ведения (ч. 3 ст.3 Договора).
В этом же Договоре указывается, что к предметам ведения Татарстана относится и осуществление помилования лиц, осужденных судами Республики Татарстан, а Конституция Российской Федерации амнистию и помилование относит к ведению Российской федерации.
Договорная практика на деле приводит к нарушению отдельных положений Конституции РФ и не способствует укреплению федерализма.
Что касается предметов ведения субъектов Федерации, то ст. 73 Конституции Российской Федерации определяет их следующим образом: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти". Это означает, что субъект РФ по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов его ведения. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.
Мы видим, что предметы ведения субъектов федерации Конституцией не определены в виде конкретного перечня. К ним могут быть отнесены те вопросы, которые не причислены к федеральному и совместному ведению. Анализ ряда статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что некоторые из предметов ведения субъектов Российской Федерации все же определены на конституционном уровне, например, принятие конституции (устава) и законодательства (ч. 2 ст. 5), образование органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), установление своих государственных языков республиками (ч. 2 ст. 68). Другие предметы ведения субъектов можно определить посредством толкования статей 71-72 Конституции РФ.
Как правило, предметы ведения субъектов РФ перечисляются в их конституциях, уставах, причем не исчерпывающим способом. К ним относятся нормативные и иные правовые акты, принимаемые как по вопросам собственного ведения, так и по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией, причем последними регулируются только полномочия органов государственной власти субъектов. Субъекты РФ самостоятельно решают вопросы о принятии, изменении и дополнении своих правовых актов, контроле за их соблюдением. В ведении субъекта находится правовое регулирование и проведение региональных и местных референдумов, установление своего административно-территориального устройства, определение статуса столицы (административного центра) субъекта, бюджет, налоги и сборы субъекта, его государственная собственность, законодательное обеспечение организации местного самоуправления на своей территории и выборов муниципальных органов и должностных лиц, коллизионное право субъекта, установление своих наград, почетных званий и премий, официальной символики и другие вопросы за исключением тех, которые перечислены в статьях 71-72 федеральной Конституции.
Таким образом, вопрос распределения предметной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно сложным. Однако в силу того, что это - стержневой вопрос в развитии российской федеративной государственно-правовой системы, его решение требует максимальных усилий законодателей и ученых для устранения коллизий, создающих угрозу конституционной безопасности России. Привалова С. Конституционно-правовая реформа в современной России // Государство и право, 2000. № 5
Оценили 0 человек
0 кармы