Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация

Договорные отношения между Федерацией и ее субъектами прошли в своем развитии целый ряд этапов -- от признания более высокой юридической силы договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона. На первый взгляд были проведены радикальные изменения. Федеральный законодатель положил конец получившей распространение в 90-е годы практике неправомерного перераспределения предметов ведения и полномочий, установленных федеральной Конституцией, посредством заключения двусторонних договоров между Федерацией и ее субъектами. Договоры, заключенные в указанный период, были признаны выполнившими свою роль и утратившими силу, а фактически отменены по инициативе федерального центра. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Желание уйти от допущенных, отчасти по политическим мотивам, ошибок договорного процесса привело к ужесточению оснований и порядка заключения договоров и провозглашению федерального закона приоритетной формой разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Несмотря на существенную корректировку процедуры заключения договоров, привлечение к участию в ней законодательных органов государственной власти, сущность и роль договоров о разграничении полномочий в системе федеративных отношений, на наш взгляд, практически не изменились. Есть основания полагать, что новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан, несмотря на утверждение его Федеральным законом № 199-ФЗ от 24 июля 2007 г. См: Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3996., фактически является возвратом к практике 90-х годов, позволяющей отдельным субъектам Федерации ставить себя в особое положение в обход федеральной Конституции и федеральных законов. В целях обоснования высказанной точки зрения остановимся на рассмотрении ключевых этапов договорного процесса, начиная с 1994 г. и заканчивая 2007 г., и анализе содержания указанного договора с Республикой Татарстан.

Итак, в период с 1994 по 1998 г. было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 субъектами Российской Федерации, и это практически при полном отсутствии нормативно-правового регулирования договорного процесса. Единственное упоминание о договоре как правовой форме разграничения предметов ведения и полномочий содержалось в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Но она не устанавливала соотношение договоров, самой Конституции и федеральных законов по юридической силе, предусмотрев лишь возможность их заключения. Неудивительно, что большинство из договоров вступало в серьезное противоречие с нормами федеральной Конституции о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), а также вторгалось в установленную Конституцией модель разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами путем перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий (ст. 71-73): предметы исключительного федерального ведения передавались в совместное ведение либо исключительное ведение субъектов Федерации, предметы совместного ведения -- в исключительное ведение субъектов РФ. В договорах с республиками существенно изменялся правовой статус республик как субъектов Федерации: в противоречие с ч. 1 ст. 4 Конституции, согласно которой признается только суверенитет Российской Федерации, за ними фактически закреплялся статус суверенного государства. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Например, согласно Договору от 3 августа 1994 г. с Республикой Башкортостан Республика объявлялась суверенным государством в составе Российской Федерации. К исключительному ведению Республики Башкортостан были отнесены как вопросы исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ), например судоустройство, прокуратура, помилование, установление отношений с иностранными государствами, участие в деятельности международных организаций, заключение международных договоров, создание системы законодательства, так и вопросы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) - обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности и т.п. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

В Договоре от 15 февраля 1994 г. с Республикой Татарстан говорилось об объединении Республики как государства с Российской Федерацией. В перечень вопросов исключительного ведения Республики Татарстан были включены, например, такие вопросы, как правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования (п.«к» ст. 72 Конституции РФ), адвокатура, нотариат (п.«л» ст. 72 Конституции РФ), осуществление внешнеэкономической деятельности (п.«о» ст. 72 Конституции РФ). В совместное же ведение Федерации и Республики попали вопросы исключительного ведения Российской Федерации, в частности защита суверенитета и территориальной целостности, координация ценовой политики, проведение денежной политики (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), координация деятельности по вопросам геодезии, метеорологической службы, исчисления времени (п. «р» ст. 71 Конституции РФ).

Кроме того, в таких договорах встречалось положение о праве органов государственной власти республик опротестовывать законы Российской Федерации, если они нарушают условия договора.

Таким образом, практика пошла по пути признания более высокой юридической силы договора по отношению к федеральному закону. Подобная практика перечеркнула рациональный смысл договоров в регулировании федеративных отношений и породила восприятие самого понятия «договор» как чего-то необязательного к исполнению, как попытки отдельных субъектов обойти общие правила, получить дополнительные полномочия, льготы и привилегии.

Сложившаяся ситуация подтолкнула федерального законодателя к упорядочиванию договорного процесса путем формулирования его базовых принципов и понятий и регламентации самой процедуры заключения договоров. Был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 11 9-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г.) См: Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3176.. К радикальным позициям указанного федерального закона можно было отнести определение ключевых для института разграничения полномочий понятий - предмет ведения, компетенция, полномочия, договор (ст.2); введение запрета на перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией РФ, посредством заключения договоров и соглашений (ст. 3); сужение предмета договора до конкретизации предметов совместного ведения (ст. 14 и 15); установление безусловного приоритета федерального закона по отношению к договору о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 4); привлечение к участию в процессе заключения договора законодательных органов государственной власти - законодательных органов государственной власти субъектов РФ и Совета Федерации, правда, только с правом рассмотрения проектов договоров до их подписания Президентом РФ (ст. 23).

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ договор мог быть заключен либо при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, либо при отсутствии федерального закона -- с условием приведения его в соответствие с федеральным законом, принятым по предмету совместного ведения. Иными словами, право определять необходимость заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий принадлежало Федерации. Федеральный закон предусмотрел примерную структуру договора, указав на возможность включения в него норм о сроке действия договора, порядке его продления, досрочного прекращения, а также норм об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора. Шашкова Е.М. Договоры о5. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Таким образом, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ положил конец спорам о соотношении договоров, с одной стороны, и федеральной Конституции и федеральных законов, с другой стороны, однозначно отдав приоритет последним. Он определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов Федерации при разграничении полномочий по предметам совместного ведения. Вместе с тем Федеральный закон не установил четких требований к структуре и содержанию договора, оставив многие вопросы на усмотрение сторон договора. Практически не решенными остались вопросы, связанные с порядком приведения заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствие с федеральным законодательством. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 1 19-ФЗ установил трехлетний период для приведения всех договоров, заключенных до его вступления в силу, в соответствие с ним, но не определил, приостанавливается ли действие указанных договоров или они подлежат применению в части, ему не противоречащей. Учитывая, что Федеральным законом были существенно изменены предмет договоров, процедура, введены основания их заключения, приведение их в соответствие с Федеральным законом фактически означало бы необходимость заключить большую их часть заново, что представлялось весьма затруднительным и нецелесообразным.

Следующий этап договорного процесса можно обозначить как инициированное федеральным центром расторжение (а фактически отмена) договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г. было прекращено действие 33 договоров путем подписания договоров о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с указанными субъектами РФ по единой, заявленной в указанных договорах причине - достижение цели заключения договора.

Остальные 9 договоров, среди которых, в частности, договоры с республиками Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, городом федерального значения Москвой, прекратили свое действие 9 июля 2005 г. в порядке статьи 5 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) См. Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.. В соответствии с данной статьей договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, действовавшие на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, подлежали утверждению федеральным законом согласно новому порядку заключения договоров в течение двух лет с даты вступления его в силу. Не утвержденные таким образом договоры прекращали свое действие по истечении установленного двухлетнего срока.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, который наряду с федеральной Конституцией на сегодняшний день составляет нормативно-правовую базу договорного процесса. В соответствии с внесенными изменениями федеральный законодатель конкретизировал и несколько ужесточил процедуру заключения договоров и требования к их содержанию. Прежде всего, в федеральном законе приводится исчерпывающий перечень тех положений, которые должны составлять содержание договора: это полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ; условия и порядок осуществления полномочий; права и обязанности сторон; срок действия договора и порядок его продления; основания и порядок досрочного расторжения договора. Во-вторых, в самом федеральном законе установлен предельный срок действия договоров о разграничении полномочий - 10 лет, а также определены допустимые основания его досрочного расторжения - по взаимному согласию сторон и в одностороннем порядке на основании вступившего в силу решения федерального суда о признании нарушения одной из сторон условий договора. В-третьих, существенно усилены позиции законодательных органов государственной власти, прежде всего федерального уровня, в договорном процессе: проект договора подлежит согласованию и одобрению со стороны законодательного органа государственной власти субъекта РФ и утверждению федеральным законом. И наконец, главное нововведение Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ - придание договору о разграничении полномочий юридической силы федерального закона. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Несмотря на, казалось бы, радикальную корректировку института договорного разграничения полномочий, произведенные федеральным законодателем изменения, по сути, носят половинчатый и незавершенный характер. Целый ряд ключевых вопросов остался не решенным. В противоречие с целью правового регулирования общественных отношений - в данном случае сделать процедуру заключения договора о разграничении полномочий прозрачной и понятной для ее участников - федеральный законодатель тем не менее использует размытые формулировки и критерии. Как представляется, цель законодательных изменений - определить место договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами в системе нормативных правовых актов; выработать механизм, препятствующий использованию договора в качестве инструмента присвоения отдельными субъектами Федерации льгот и привилегий, минимизировать допустимые основания заключения договора; предусмотреть гарантии защиты прав и интересов остальных субъектов, не являющихся стороной договора. На наш взгляд, перечисленные цели не были достигнуты в полной мере.

Во-первых, уравнение договора о разграничении полномочий и федерального закона по юридической силе внесло путаницу в установленное федеральной Конституцией соотношение нормативных правовых актов по юридической силе. Ведь согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральная Конституция и федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации. Поскольку договор устанавливает изъятия из общего порядка разграничения полномочий, фактически являясь своего рода формой изменения норм федеральных законов в отношении конкретного субъекта Федерации, договор имеет приоритет перед федеральным законом.

Во-вторых, согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ именно региональная специфика определяет необходимость в ином разграничении полномочий, а как следствие - индивидуализации, пересмотре законодательных норм о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в отношении конкретного субъекта. Однако федеральный законодатель не раскрывает понятие «иное разграничение полномочий» и не определяет критерии оценки достаточности и обоснованности оснований заключения договора. Таким образом, при наличии политической воли заключить договор, содержание которого при полном соблюдении процедуры не вполне соответствует требованиям Федерального закона, не представляется затруднительным.

В-третьих, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ, не являющимся стороной договора о разграничении полномочий, право знакомиться с проектом договора и вносить свои замечания и предложения, однако не определил срок, форму и порядок представления замечаний и предложений субъектами Федерации, не установил порядок их рассмотрения и учета федеральным центром. Иными словами, механизм реализации права отсутствует, а, следовательно, говорить о каких-либо гарантиях интересов субъектов РФ нельзя.

Следует отметить, что новая процедура заключения договора о разграничении полномочий (утверждение его федеральным законом) в целом аналогична процедуре ратификации международного (межгосударственного) договора РФ, что, на наш взгляд, может создать основания преувеличения отдельными субъектами РФ значимости таких договоров и их собственного статуса. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

И, наконец, несмотря на исключение из названия договора «предметов ведения» (ст. 26.7 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ называется «Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий»), новый Договор с Республикой Татарстан был подписан и утвержден как Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Таким образом, если посредством Федерального закона от 24 июня 1 999 г. № 11 9-ФЗ удалось прекратить практику заключения договоров, противоречащих федеральной Конституции и федеральным законам, и в какой-то степени восстановить единство правового пространства РФ, то рассматриваемый федеральный закон не содержит действенных механизмов, препятствующих возврату к договорной практике, позволяющей отдельным субъектам устанавливать особый режим отношений с Федерацией. Яркий тому пример - новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ (далее - Договор). Ряд его положений вступают в прямое противоречие с федеральной Конституцией. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Во-первых, название Договора не соответствует его назначению, заданному Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и вытекающему из смысла статей 71-73 Конституции РФ, - разграничение полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Во-вторых, в преамбуле Договора перечислены особенности Республики как субъекта РФ, которые послужили основанием для принятия решения о заключении договора о разграничении полномочий с Республикой: это «исторические, культурные, экономические, экологические и иные особенности». Вместе с тем перечень особенностей должен носить закрытый, а не открытый характер, поскольку каждая из особенностей подлежит оценке с точки зрения ее влияния на необходимость заключения договора и изменения установленного федеральным законом разграничения полномочий. Указанные особенности должны не только фактически отличать Республику от других субъектов Федерации (так как каждый субъект РФ, особенно образованный по национальному принципу, по-своему уникален), но и носить юридически значимый характер. Иными словами, простой констатации факта наличия определенных особенностей для заключения договора недостаточно, необходимо установить и обосновать причинно-следственную связь между спецификой субъекта РФ и необходимостью корректировки законодательных норм. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

В-третьих, в соответствии со ст. 2 Договора Республике Татарстан предоставлено право заключать межправительственные соглашения о совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики. Тем самым решение ключевых вопросов, входящих в предмет договорного регулирования, перенесено на межправительственный уровень, а открытый перечень особенностей и абстрактная формулировка предмета соглашений позволяют в дальнейшем их содержанию и количеству расширяться до бесконечности. Вместе с тем согласно статье 78 (ч. 2 и 3) федеральной Конституции единственно допустимой правовой формой взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ являются соглашения о взаимной передаче осуществления части (законодательно установленных) полномочий.

И наконец, Договор предоставляет Республике право устанавливать дополнительное требование к кандидатам на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан - владение государственными языками Республики Татарстан, то есть русским и татарским. Тогда как федеральная Конституция (ч. 2 ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от языка; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признаку языковой принадлежности. Вопрос о праве республик на введение языкового ценза ранее был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ применительно к Республике Башкортостан: Суд в своем Постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П признал, что реализация избирательных прав граждан в ходе избирательного процесса должна быть обеспечена «вне зависимости от требований к знанию языка» См: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1 998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части 1 статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части 1 статьи 3 Закона Республи-ки Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28августа 1997 г.) и статей 1 и73окона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» / СЗ РФ. 1998. № 1 8. Ст. 2063. Тем не менее, право устанавливать требование к кандидату на должность главы Республики о знании им языка титульной нации воспроизведено в Договоре с Республикой Татарстан, который официально одобрен федеральным центром (утвержден федеральным законом) и не вызывает возражений у Конституционного Суда РФ.

На основании вышеизложенного можно утверждать, что законодательная регламентация процедуры заключения договора о разграничении полномочий, формальное увеличение требований к его форме и содержанию не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения дополнительных полномочий и не создали ощутимых препятствий отдельным субъектам использовать договор в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики.

На наш взгляд, существует два выхода из сложившейся ситуации -- либо сохранение за договором роли альтернативного федеральному закону способа разграничения полномочий, с последующим внесением изменений в Конституцию РФ, либо радикальный пересмотр роли договора в регулировании федеративных отношений. В первом случае соответствующие положения Конституции подлежат корректировке. В ч. 3 ст. 11 следует четко обозначить, что разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется только федеральной Конституцией, разграничение же полномочий по предметам совместного ведения - федеральным законом и, в исключительных случаях, договором о разграничении полномочий. В ст. 86 следует включить полномочие Президента РФ подписывать договоры о разграничении полномочий от имени Федерации (по аналогии с правом Президента РФ подписывать международные договоры - п. «б» ст. 86 Конституции РФ). И, наконец, в целях обеспечения принципа равенства субъектов РФ и гарантии защиты интересов субъектов РФ, не являющихся стороной договора, целесообразно установить порядок ратификации договора о разграничении полномочий большинством или всеми субъектами РФ, как неотъемлемое условие вступления его в силу (по аналогии с процедурой одобрения федерального конституционного закона о поправках к главам 3-8 Конституции РФ - ст. 136 Конституции РФ). Данный вариант представляется предпочтительным по отношению к процедуре утверждения договора федеральным законом, так как предполагает прямое выражение субъектами Федерации своего согласия (или несогласия) с предоставлением отдельному субъекту права на установление особого режима взаимоотношений с Федерацией и гарантию учета их мнения. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Вместе с тем возможность разграничения полномочий посредством договоров между Федерацией и субъектами Федерации, предусмотренная Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), аналогов в других федеративных государствах не имеет. Так, Ж. Макру приводит в качестве примера предусмотренную австрийской Конституцией возможность заключения соглашений между Федерацией и администрациями земель «по вопросам своей компетенции» (ст. 15а), которые, однако, носят координационный характер, по ним не может быть пересмотрено определение полномочий. В Германии предусмотрено заключение договоров и соглашений между Федерацией и администрациями земель для координации и сотрудничества при осуществлении полномочий (ст. 91 б) См.: Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств - членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 117-118..

Таким образом, учитывая зарубежный опыт, предлагается исключить договор из числа инструментов разграничения предметов ведения и полномочий, придав им характер соглашений о взаимодействии (кооперации, сотрудничестве) между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации при необходимости совместной реализации ими законодательно установленных полномочий, тем самым ограничив содержание договора определением условий и порядка осуществления полномочий, форм взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти в ходе их осуществления и порядка их финансирования.