Проблемы регионализма и регионализации

В последние годы проблема регионализма, регионализации становится одной из наиболее актуальных в рамках исследований государственного устройства различных стран. Следовательно, соответствующие термины: регион, регионализм, регионализация часто используются в правовой, в том числе конституционно-правовой, лексике.

Вместе с тем ни в российской, ни в зарубежной правовой науке нет четкого устоявшегося определения понятий «регион» и «регионализм».

При этом следует также отметить, что и в российской правовой лексике понятия «регион» и «регионализм» стали использоваться чаще в контексте сравнительно-правовых исследований и анализа практики развития отношений между различными уровнями власти в Российской Федерации. В этой связи размышления над указанным вопросом приводят к проблеме соотношения понятий «государство» (центральная власть), «субъект федерации», «автономное образование». Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Под государством принято понимать публичную организацию общества, обладающую верховной властью, созданную на конкретной территории с определенной политической системой.

Субъект федерации нередко определяют как относительно самостоятельное государственное образование, являющееся составной частью федерации, наделенное возможностями внутренней самоорганизации населения, юридически обладающее политической самостоятельностью, но ограниченными правами в аспекте осуществления государственной власти Данное определение представляет собой наиболее обобщенное понимание субъекта федерации. В его основу легло определение и признаки федерации, указанные в следующем источнике: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 25-27.. В качестве автономного образования рассматривается часть государства (государственное образование - территория), имеющее право самоуправления, самостоятельного решения внутренних вопросов, организации общественной жизни.

Тремя непосредственно связующими признаками этой триады являются - население, территория, власть. Они отображаются в закрепленных нормативными правовыми актами властных полномочиях самоорганизации, которые присущи субъекту федерации и автономным образованиям. Чтобы четко определить понятие регион, необходимо вникнуть в соотношение указанного понятия с терминами того же ряда: «субъект федерации» и «автономное образование».

Прежде всего стоит заметить, что в работах ученых-конституционалистов, посвященных исследованию регионализма, выделяются два типа регионализма. Первый -- административный (подходит к форме классической децентрализации, в нем регионы являются территориальными единицами, более или менее идентичными другим единицам самоуправления, но находящимися на самом верхнем уровне самоорганизации) и второй - политический См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран Общая часть М. 2006. С. 811-812.. Политический регионализм характеризуется некоторыми чертами, приближающими его к субъектам федеративного государства. Прежде всего для такого регионализма характерно его закрепление в Конституции. Так, в основных законах различных региональных государств производится распределение компетенции между центром и регионами. Такой регионализм существует, например, в Италии, Португалии, Испании. При образовании регионов (в Италии они называются областями, в Испании - автономными сообществами) были учтены особенности этих стран.

Еще одной особенностью политического регионализма, указывающей на приближенность к статусу субъекта федерации, является формирование верхней палаты национального парламента на основе региональных образований (согласно ст. 57 Конституции Италии 1947 г. Сенат республики избирается на базе выборов в областях; он обладает равными полномочиями с палатой депутатов парламента; а в Испании парламент является палатой территориального представительства). Региональным единицам иногда предоставляются полномочия участвовать в законодательном процессе на национальном уровне. Так, в Италии согласно ст. 75 Конституции 1947 г. пять областных советов могут потребовать проведения референдума для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона, а согласно ст. 138 пять областных советов могут потребовать проведения референдума для изменения Конституции после принятия поправок обеими палатами парламента См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран Общая часть М. 2006. С. 812..

Региональные образования имеют и важные отличия от субъектов федерации. Прежде всего, объем компетенции, предоставляемый им конституциями, меньше, чем компетенция, отдаваемая субъектам федерации. Так, коренным признаком, отличающим регион от субъекта федерации, является существенное ограничение права на самоорганизацию. Конечно, регионы могут вырабатывать свои статуты, но они во всех случаях подлежат утверждению на центральном уровне (например, Испания). Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Немаловажными являются и существующие формы контроля над региональными единицами со стороны государственных органов. В Испании все акты автономных сообществ подлежат контролю со стороны Конституционного суда: они могут быть обжалованы председателем Правительства, народным защитником, 50 депутатами и 50 сенаторами. Кроме того, возможен и конкретный контроль, когда суд, разбирающий дело на основе закона автономного сообщества, может запросить Конституционный суд о соответствии такого закона Конституции Испании. Также, согласно ст. 155 Конституции 1978 г., если автономное сообщество не выполняет обязательств, налагаемых на него Конституцией и иными законами, или действует таким образом, что это серьезно противоречит общим интересам Испании, то после предварительного выдвижения соответствующего требования к председателю автономного сообщества и с согласия абсолютного большинства Сената в случае, когда это предварительное требование не будет удовлетворено, Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран Общая часть М. 2006. С. 812..

Так называемый политический регионализм основан, скорее, на географических критериях, что и обусловливает связь понятия «регион» с понятием «автономное образование».

Возвращаясь к типологии регионализма, следует уточнить, что административный регионализм является формой классической децентрализации. Такой регионализм существует во Франции и отчасти в Португалии. Во Франции создано 22 региона со своими органами и политической компетенцией. По Закону от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов к ведению регионального совета (ст. 59) отнесено обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития региона и обустройство его территории при условии сохранения его своеобразия и соблюдения целостности, автономии и полномочий департаментов и, коммун. Региону предоставлены полномочия по реализации национального плана и по созданию собственного плана экономического и социального развития и по их реализации. В Португалии происходит аналогичное явление - все регионы, помимо Азорских островов и острова Мадейра, имеющих особый статус, образуются законом, определяющим полномочия, состав, компетенцию и порядок деятельности их органов. При этом регионы во Франции и Италии как территориальные единицы не упомянуты в Конституциях. Так, в Конституции Франции, ст. 72, говорится лишь о департаментах и коммунах, а все остальные территориальные коллективы создаются законом. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Таким образом, понятие «регион», которое сложилось сфере сравнительного конституционного права, исходя из анализа конституций и конституционного законодательства западноевропейских государств (в зависимости от сферы регулирования), может отождествляться как с понятием «автономное образование», так и понятием «субъект федерации»,

В этой связи необходимо отметить, что более определенным и «устоявшимся» является понятие «регион», используемое в географической науке. В этой области знаний в качестве «региона» рассматривается «страна, область, округ, сторона света» См: Новейший энциклопедический словарь / Под ред. Е.А. Варшавской. М., 2004. С. 1055.. Схожее определение содержит Советский энциклопедический словарь, где «регион» определяется как «относящийся к какому-либо определенному территориальному району, области, страны, группе стран, построенный по территориальному признаку См: Советский энциклопедический словарь. М., 1979. С. 1123.». При этом фактором, необходимым для создания регионов, является наличие общности интересов в экономической сфере См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2006. С. 809.. Думается, что данный фактор имеет значение и для выделения регионов в конституционно-правовой сфере.

При этом, обращаясь уже к собственно российской правовой терминологии, следует отметить, что термины «регион» и «регионализм» также не имеют однозначного определения. Примечательно, что в конституционно-правовых исследованиях под термином регион нередко понимается не субъект федерации, а совокупность субъектов, формально не объединенных, но фактически связанных общностью экономических, национальных, религиозных и других интересов.

Так, например, Л.Г. Олех дает следующее определение региона: «Регион - это самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со своей средой, обладающий физико-географическими, купь-турно-цивилизационными, экономическими, культурно-историческими, политико-административными и правовыми свойствами и выступающий механизмом демократической федерации» См: Олех Л.Г. Регионализм и федерализм. Новосибирск, 1998. С. 124..

По мнению В.В. Маклакова, «регионализм - это система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства с некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти» См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2006. С. 809.. Следовательно, исходя из указанного определения, регионами, по мнению автора, являются части государства, обладающие географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством, которые в определенной мере обладают независимостью по отношению к центру.

Кроме того, следует иметь в виду, что регионализм некоторыми авторами определяется как «процесс сознательного расширения и интенсификации ограниченно-сторонних взаимодействий между странами, связанными географической близостью, сходством условий и форм жизнедеятельности, целью которого является создание и использование позитивных эффектов групповой кооперации в различных сферах экономической жизни» См: Песцов С. К. Современный международный регионализм: сравнительная историческая динамика. Владивосток: Морской госуд. ун-т им. адм. Г.И. Невельского, 2004. С. 39..

Таким образом, в зависимости от целей конституционно-правового исследования термины «регион», «регионализм» определяются по-разному.

Особое внимание следует также обратить на то, что в законодательстве Российской Федерации также не содержится единообразного подхода к содержательному наполнению термина «регион». Так, в подавляющем большинстве нормативно-правовых актов Российской Федерации понятия «регион» и «субъект федерации» отождествляются См: См., например: Федеральный конституционный закон от 30 октября 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положе-нии»; Федеральный конституционный закон от28 июня 2004 г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федера-ции»; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ и др.. Вместе с тем в некоторых положениях российского законодательства термины «регион», «региональный» не относятся к любому субъекту федерации. Так, например, в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266 «Об образовании» См: Российская газета 1992. 31 июля. содержится положение, в соответствии с которым к ведению Российской Федерации относится «разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования». Следовательно, в данном контексте под регионом понимаются все субъекты Российской Федерации, не являющиеся республиками. Кроме того, в указанном законе содержится норма, в которой идет речь об организации предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Таким образом, нормативно-правовые акты Российской Федерации не содержат единого подхода к пониманию понятия «регион».

Неоднозначность подхода к определению указанного понятия подтверждается и положением, закрепившим его в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803. В качестве региона здесь понимается: «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации» Основные положения региональной политики в Российской Федерации // Российская газета. 1996. 11 июня. С. 4..

Как следует из изложенного, ни в науке, ни в действующем законодательстве Российской Федерации не существует устоявшегося определения понятия «регион».

Однако очевидно, что в настоящее время регион уже является не просто территорией, его понятие гораздо шире. При исследовании данного явления складывается впечатление, что само понятие «регион» стало актуальным для характеристики динамической составляющей института политико-территориальной организации государств. Политическая и территориальная организация государства меняется с течением времени, причем в ряде стран эти изменения связаны именно с понятием «регион». Таким образом, данное понятие является неким «знаком перемен» в государственном устройстве, свидетельствующем об ослаблении централизации, дезинтеграции внутригосударственных связей. В этой связи представляется целесообразным обратиться к историческому аспекту явления регионализма. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Здесь стоит отметить, что регионы и регионализм имеют давнюю историю, особенно в странах новой Европы. Регионы предшествовали возникновению национальных государств и способствовали оформлению возникавшей государственной системы. Они веками служили препятствием к созданию централизованного государства и остались в качестве одной из составляющих государственной политики (этот процесс можно проследить, в частности, анализируя отношения между Шотландией и Англией). Теперь, когда национальное государство вновь пытается перестроиться вследствие глобальных процессов изменения отношений между государством и рынком, в особенности в условиях европейской интеграции, - в политической риторике, социальной практике, правовом регулировании - вновь появляются регионы. Тем не менее, сложно отвести им определенное место в истории и политике современных государств. Не так давно сторонники регионов и регионализма склонны были считать их чем-то совершенно новым, что преобразует систему власти, основывающуюся до той поры исключительно на силе и авторитете национального государства. Тем самым упускались из вида наличие регионов и регионализма в истории и роль самой истории в создании условий для развития феномена регионализма. И напрасно, ведь историческая традиция регионализма является одним из факторов, влияющих на устойчивость «регионалистских амбиций» территориальных сообществ. Кроме того, историческая традиция может оказаться определяющим фактором, обусловившим тенденцию регионализации, как в случае с Шотландией, Уэльсом и особенно Северной Ирландией.

В настоящее время регионы в различных странах появляются как результат действия двух тенденций. Первая - тенденция к децентрализации в политике и социальных движениях. Вторая, связанная с обострением конкуренции в экономике, - борьба за инвестиции, рынки и другие материальные блага между регионами в связи с их экономическими и геополитическими характеристиками. Это приводит к развитию межрегиональной конкуренции. В ходе развития данного процесса регионы начинают участвовать в новых системах принятия решений, которые, минуя посредничество государственных структур, концентрируются вокруг транснациональных корпораций, «олигархических» групп и иных негосударственных центров публичной власти. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

В традиционной форме территориального управления отношения между регионами, глобальным рынком и международными режимами были опосредованы государством См: Китинг М. Новый регионализм в Западной Европе. М., 2003. С. 85.. Регионы служили политической опорой государств и правительств и были представлены в государственной политике. Взамен государство предоставляло покровительство и субсидии. Однако этот взаимный обмен был нарушен глобализацией, европейской интеграцией и развитием рынка. Теперь регионы становятся «новыми пространствами» построения политики и выступают в качестве самостоятельных участников международного порядка См: Китинг. М. Указ соч. С. 86.. Это более сложный порядок, при котором государства лишаются своей посреднической монополии в отношениях между регионами и способности контролировать собственные пространственные экономики. Регионы по-прежнему участвуют во взаимодействии со своими государствами, но у них также имеются прямые связи с международными институтами (режимами) и с глобальным рынком. Их положение в рамках этих систем действия определяется независимо от их отношений с государством. В рамках режимов, подобных Европейскому союзу, влияние регионов и на регионы оказывается многими способами и через различные каналы. Положение регионов на международном рынке зачастую зависит не от способов представительства в государственно-властных структурах, а от конкурентных преимуществ регионов и умения успешно использовать данные преимущества. Необходимо подчеркнуть, что хотя государство как особая организация публичной власти пока не исчезло, но у него больше нет монополии над внешними связями регионов.

Таким образом, регионы, стремятся использовать государство в сфере конкуренции и борьбы за материальные блага, направляя на это свои конкурентные преимущества в международной сфере и используя предоставляемые им государствами правовые возможности. Тем самым регионы постепенно «приспосабливают» формализованную структуру управления к новым «веяниям времени». Регионы сами пытаются оформить и защитить свой интерес в новых - внегосударственных (транснациональных) системах принятия социально-политических и финансово-экономических решений. В то же время регионы для государства являются формой усиления публичных «амбиций» новых политических сил, средством для оптимизации управленческих структур. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

В странах Западной Европы в конце XX - начале XXI в. ситуация кардинальным образом изменилась. Социально-политический контекст, предопределяющий понятие «регион», принял новые очертания. В частности, речь идет о Европейском Союзе (ЕС), модель интеграции которого стала теперь «классической». Особенность этого процесса состоит в том, что если в прошлом участниками региональной интеграции в мире были национальные государства, т.е. признанные международным правом суверенные субъекты международных отношений, то в современной Европе (в частности, в ЕС) субъектами регионального сотрудничества становятся регионы национальных государств. На уровне ЕС эта закономерность проявляется через деятельность территориальных субъектов, «которые надеются укрепить свою автономию или, по крайней мере, получить право на представительство и оказание политического влияния в европейских делах. В последние годы изменение в их пользу соответствующих правил было очевидно. Регионы (в затем и муниципальные образования) получили признание в качестве соответствующих политических единиц. Сначала их признание ограничивалось особой сферой политики, а именно структурной политикой ЕС. Но сегодня представительство территориальных коллективных лиц в отдельных государствах-членах стало общим принципом и получило институционализацию в Комитете регионов» Колер-Кох Б. Эволюция и преобразование европейского управления // МЭиМО. 2001. №7. С. 47..

Таким образом, современный регионализм как явление политико-правовое и социально-экономическое может быть рассмотрен, по крайней мере, в двух аспектах, если соотносить понятие «регион» с понятием «государство»: 1) как процесс фрагментации, децентрализации национальных государств; 2) как процесс формирования группы государств, объединяющихся в регионы. Затем эти межгосударственные объединения трансформируются в объединения регионов государств, вследствие упомянутой фрагментации. Следовательно, происходящее изменение субъектного состава международных объединений и фрагментации государств - два взаимосвязанных процесса. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

В исследуемом контексте регион - это территория, наделенная соответствующим статусом для административных целей, занимающая промежуточную позицию между центральным и местным уровнями власти. Он может также означать территорию, претендующую на «политическую индивидуальность» (государственность), обусловленную этническими, историческими, лингвистическими особенностями или отвечающую обеим характеристикам. Следовательно, регионализм постепенно приводит к определенной децентрализации государства.

В этой связи многие ученые рассматривают развитие процесса регионализации как кризис государства и конец суверенитета. Однако было бы ошибкой переоценивать степень упадка европейских государств на данном этапе, поскольку пока еще национальные государства сохраняют огромный арсенал сил, ресурсов и возможностей.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что регион в настоящее время может рассматриваться в качестве своеобразной динамической характеристики развития политико-территориальной организации различных стран. А регионализм в этом аспекте можно рассматривать как в качестве одного из аспектов трансформации формы государства, который обретает со временем очертания правового института. Нередко, государство, меняясь, становится более децентрализованным, но в то же время не стремится закрепить федеральную форму государственного устройства (в силу различных факторов). Данное государство именуется региональным. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Следовательно, сам регионализм не может рассматриваться в качестве угрозы суверенитету и целостности государства, являясь на современном этапе своеобразным «знаком трансформации» его политико-территориальной организации. Но он становится предвестником возникновения новых форм публичной власти, которые в условиях глобализации могут сменить традиционные государства