ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблемы суверенитета Российской Федерации

Субъекты федерации в различных государствах имеют неодинаковое название, но обычно в одном и том же государстве используется один термин (штаты, в Индии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), а в России имеется целых шесть разных названий для субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа).

В некоторых федерациях субъекты имеют конституционный титул «государство» (Югославия, Мексика, Бразилия, Индия и др.)

Российская Конституция употребляет термин «государство» только по отношению к одному из субъектов федерации - к республикам (ч.2 ст.5).

Во многих федерациях их составные части не имеют название «государство» («земли» - ФРГ, «провинции» - Канада, «кантоны» - Швейцария). Однако с точки зрения основ правового статуса они не отличаются от тех субъектов, которые в других странах называются «государствами». Внутри отдельно взятого государства могут существовать какие-то различия в правовом положении отдельных субъектов. Такие различия, например, существуют между республиками и другими субъектами в России, однако в принципе положение субъектов федерации во всех государствах более или менее одинаково независимо от того, как построены субъекты: с учетом национальных признаков (Бельгия, Эфиопия), языковых (Индия), территориальных (США) или разные субъекты сочетают несколько элементов (комплексно-территориальный подход) Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.. Все они имеют признаки государственности, все обладают государственной властью и независимо от того, как называются субъекты федерации, все они являются по своим качествам лишь государственными (государствоподобными) образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом, так как над ними стоит другая государственная власть - федерации.

При возникновении концепции государственного суверенитета и долгое время после этого суверенитет считался неотъемлемым свойством государства, неотчуждаемым и неделимым. После Второй мировой войны подход к государственному суверенитету стал существенно изменяться. В условиях современного взаимозависимого мира, происходящей интеграции и глобализации была признана допустимость самоограничения государственных полномочий на началах взаимности при вступлении в межгосударственные союзы и создания наднациональных органов. Например, в ст. 37 Конституции РФ записано: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Что касается суверенитета субъектов федерации, то еще со времен образования федерации США сложилось представление, что государственным суверенитетом обладает только федерация. К федеральным органам перешли вопросы, наиболее отчетливо выражающие государственный суверенитет: войны и мира, внешних сношений, эмиссии единых денежных знаков, создания и содержания армии и флота и др. Государственный суверенитет сосредоточился у федерации, завершением чего было лишение штатов в результате гражданской войны 1861-1865 годов право сецессии (выхода из федерации).

Итак, независимо от того, характеризуются ли в конституциях субъекты федерации как государства или нет, они не обладают государственным суверенитетом. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004. При этом не имеет значения, утрачен он при объединении субъектов в новое государство или они лишены его при создании федерации «сверху». Поэтому положения по этому поводу, содержащиеся в Федеративном договоре 1992 года, где республики названы суверенными государствами, в соответствии с п.1 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации 1993 года не действуют как противоречащие ей. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Известный русский государствовед Н.М. Коркунов, оценивая теорию делимости суверенитета, писал, что эта теория «основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам - все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием, допустив, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами».

Субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем, обладают государственной властью. Об этом свидетельствуют и атрибуты власти (соответствующие органы, законодательство, эмблемы и т.д.). Государственная власть субъектов федерации самостоятельна при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъектов. Обычно это так называемые остаточные полномочия, т.е. остающиеся после исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов. В этой сфере верховенство имеет закон субъекта федерации. Такое положение дел в соответствии с Конституцией существует и в России: при противоречии федерального закона и закона субъекта Федерации в сфере исключительной компетенции субъекта действует не федеральный закон, а закон субъекта Федерации (ч.6 ст.76). До определенной степени субъект федерации самостоятелен и в области совместной компетенции. Если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект Федерации вправе регламентировать их самостоятельно исходя их общих принципов Федеральной Конституции и своего Основного Закона. Нарутто С. Федерализм и единство шосударственной системы. Мнография. ХГАЭиП, 2001.

Государственная власть субъекта распространяется не только на его территорию, но и на некоторые вопросы федерального значения. Об этом свидетельствует и то, что в парламенте федерации почти всегда существует составленная из ее субъектов верхняя палата (в России - Совет Федерации). Без этой палаты нельзя принять федеральный закон, т.е. акт, действующий на всей территории федерации. Некоторые внешнеполитические вопросы федерация может решать только с согласия этой палаты. В России, например, в соответствии с Конституцией к ведению Совета Федерации относятся утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и решение вопроса о возможности использования вооруженных сил Российской федерации за пределами территории Российской Федерации (ст.102). А в соответствии со статьей 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира и др.

Но в любом случае власть федерации имеет верховный характер, государственная власть субъекта - подчиненный, ограниченный. Федеральная государственная власть, государственные органы федерации - представитель общества всей страны, а власть субъекта федерации - власть части народа этого общества.

Если говорить о государственном суверенитете применительно к Российской Федерации, то сегодня в этой области имеется множество проблем. Федеративные отношения в Российской Федерации отличаются от федеративных отношений стабильных федеративных стран.

В таких странах как США, ФРГ, Бельгия просматриваются тенденции расширения самоуправления территорий (например, в Бельгии сообщества и регионы получили полномочия в области ведения самостоятельной внешней политики). Субъекты федераций равноправны (более того в той же Бельгийской федеративной системе не существует иерархии правовых норм центра и субъектов). Стороны федеративных отношений взаимно ответственны и т.д.

Российская Федерация вынуждена идти по пути усиления вертикали власти в целях создания полноценного федеративного государства. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному собранию РФ Президент РФ В.В. Путин отметил: «Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты... у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство» Российская газета, 11 июля 2000..

Наиболее остро в этом плане сегодня стоит проблема укрепления государственного суверенитета Российской Федерации и приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

В Конституции РФ указывается: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ч.1, ст.4) и далее: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч.2, ст.4). Следовательно, Конституция РФ однозначно решает вопрос о единстве государственного суверенитета.

Однако после принятия Конституции РФ, большинство республик не стали спешить с отменой деклараций о собственном государственном суверенитете, более того, некоторые из них в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу Федеральной Конституции, вновь определили себя суверенными государствами.

Например, в ст.1 Конституции Республики Саха (Якутия), записано: «Республика Саха (Якутия) является суверенным, демократическим и правовым государством, основанным на праве народа на самоопределение». В ст.1 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, принятой 1 сентября 1997 года, указывается: «Кабардино-Балкарская Республика есть суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации». В ст.5 Конституции Республики Коми, принятой 17 февраля 1994 года записано: «Государственный суверенитет Республики Коми распространяется на всю ее территорию».

Подобные положения имеются в конституциях республик Башкортостана, Адыгеи, Ингушетии Татарстана и др.

Как отмечалось выше, одним из свойств государственного суверенитета является верховенство федеральных законов. В ст. 76 Конституции РФ еще раз подчеркивается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. (подробно на проблемах законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов остановимся ниже). Вместе с тем, конституции некоторых республик определяют, что республиканские законы имеют верховенство на территории республики.

Например, в Конституции Республики Башкортостан записано: «Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории». В Конституции Республики Саха (Якутия) записано: «Настоящая Конституция устанавливает основы гражданского общества и государственного устройства Республики Саха (Якутия), обладает верховенством на территории республики, и ее нормы имеют прямое действие» (ст.7) В Конституции Республики Татарстан указывается: «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства. Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».

Причиной такого понимания государственного суверенитета со стороны политических элит республик, как было указано выше, является стремление представить российский федерализм как договорной, а не конституционный. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М, 2001. А раз федерализм договорной, то, по мнению некоторых руководителей, республики на основании договора часть своего суверенитета передают федерации, а остальным суверенитетом распоряжаются самостоятельно и по своему усмотрению.

Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) записано: «Республика Саха (Якутия) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федерального договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации» (ст.39). В Конституции республики Адыгея записано: «Республика Адыгея добровольно входит в состав Российской Федерации и строит с ней отношения на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Адыгея, Федеративного договора и соглашений». В Конституции Республики Татарстан определяется: «Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (ст.61).

Такому пониманию федерализма способствовала и практика заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Договоры, заключенные в 1994 году с Татарстаном, Башкортостаном и Кабардино-Балкарией вышли за рамки ст. ст. 4 и 11 Конституции Российской Федерации, устанавливающих статус этих республик. Республика Татарстан объявляется государством, объединенным с Российской Федерацией Конституцией РФ и Татарстана и Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Башкортостан, в соответствии с аналогичным договором, признается суверенным государством. Следовательно, в нарушение Конституции РФ, был создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти государственного суверенитета республики, являющейся субъектом РФ.

Таким образом, сегодня остро встала проблема государственного суверенитета Российской Федерации, приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Исчерпывающий ответ на указанную проблему дал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан. В Определении, в частности, указывается, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (ст.4 ч.1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции, является ее многонациональный народ (ст.3 ч.1).

Суверенитет, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, предполагает: 1) верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти; 2) полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории; 3) независимость в международном общении.

Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М, 2001.

По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (ч.1), 65 (ч.1), 66 и 71 (п. «б») Конституции РФ республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция РФ, определяя статус республик, как субъектов РФ, исходит из принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (ч.2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает - в отличие от Федерального договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения». Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции РФ перед положениями Федерального договора от 31 марта 1992 года. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (ч.3) и пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора 1992 г., предусматривающего суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновать ограничения суверенитета Российской Федерации, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ.

Далее в Определении указывается, что положения конституций, закрепляющих государственный суверенитет республик, принадлежность республике высшей власти на своей территории утрачивают силу и не подлежат применению судами и другими органами и должностными лицами, как несоответствующие Конституции РФ Российская газета. 25 июля 2000 г..

Вместе с тем необходимо отметить, что еще в марте 1992 года Конституционный суд рассмотрел вопрос о соответствии Федеральной Конституции нормативных правовых актов Татарстана, которыми республика объявлялась суверенным государством. Эти положения были признаны Конституционным Судом неконституционными. Однако это не повлияло на принятие в ноябре 1992 года Конституции Республики Татарстан, в которой уже на конституционном уровне был закреплен государственный суверенитет Татарстана. Это произошло в результате того, что федеральное законодательство не устанавливает механизм ответственности за несоблюдение решений Конституционного Суда, хотя в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ» Собрание законодательства РФ. 1994. № 13 Ст. 1447. и упоминается о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение решения Конституционного Суда влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Более того, уже после опубликования Определения Конституционного суда (июль 2000 г.) Президент Татарстана М. Шаймиев в своем интервью Российской газете заявил, что суверенитет республик ведет не к разрушению целостности страны, а напротив, - ее укреплению. М. Шаймиев допускает изменение Договора, но только в том случае, если через согласительные процедуры и поправки в Конституции РФ и РТ будут внесены необходимые поправки, а до тех пор он остается фундаментом отношений Татарстана с Российской Федерацией. М. Шаймиев считает, что если Конституция РФ признает республики государствами, тем самым признается и их суверенитет Российская газета. 26 августа 2000 г...

Следовательно, вопрос о государственном суверенитете республик, входящий в состав Российской Федерации, несмотря на Определение Конституционного Суда, продолжает вызывать острую дискуссию, что не способствует укреплению российского федерализма.