Принципы российского федерализма

Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет принадлежит только Федерации, но не ее субъектам (данное положение оспаривается некоторыми республиками в составе РФ, о чем мы более подробно говорится ниже). Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. М., 1995.

Суверенитет государства исходит из суверенитета народа. Народ является создателем и носителем суверенитета, волеизлияние народа порождает государственную власть. В то же время народ выступает как своеобразный гарант государственного суверенитета, так как любое ущемление независимости государства, умаление верховенства власти означает нарушение коренных интересов народа, создает источники внутренних и международных конфликтов.

Конституционный Суд в своем определении от 27 июля 2000 года охарактеризовал государственный суверенитет как верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства и независимость в международном общении. Вестник Конституционного Суда РФ. 2000.

Принципами выражения суверенитета РФ являются:

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории РФ;

- полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства;

- отсутствие двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти;

- неприкосновенность территории РФ;

- суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.

Исходя из этого, субъекты Федерации не имеют права выхода (сецессии) из Российской Федерации.

Единство системы государственной власти. Конституционные термины «система государственной власти» и «система органов государственной власти» не совпадают полностью, поскольку они соотносятся как система и подсистема, целое и часть.

Под системой органов государственной власти Российской Федерации обычно понимается совокупность всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти. Понятие же «система государственной власти» - более широкое. Помимо совокупности государственных органов оно охватывает признаки, свойства государственной власти, принципы и механизм ее осуществления, условия деятельности системы органов государственной власти, т. е. политику государства в целом. Можно утверждать, что система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти. Нарутто С. Федерализм и единство государственной системы. Монография. ГГАЭиП, 2001.

Таким образом, в понятиях «государственная власть» и «система государственной власти» нет тождественности, как впрочем, и нет непреодолимых различий.

Термин «система государственной власти» помещен в статью, относящуюся к основам конституционного строя (ч.3 ст.5). Таким образом, можно сказать, что система государственной власти является составной частью государственно-правового института основ конституционного строя, обязывающего государственную власть обеспечивать Российской Федерации характер правового государства, более того, принцип единства системы государственной власти воспринимается как цементирующее начало федерации, исключающая изолированность одного звена системы от других и сдерживающая дезинтеграцию государственно-правовой системы. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

Единство системы государственной власти рассматривается, как правило, в двух аспектах: социальном и организационно правовом. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В социальном аспекте единство системы государственной власти понимается как цельность, обусловленная безраздельной принадлежностью государственной власти одному субъекту - народу. Согласно ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Все институты и должностные лица государства приобретают свои полномочия на осуществление государственной власти в результате свободно выражаемой воли народа, которая придает легитимность, правомерность власти государства.

Единство государственной власти в организационно-правовом смысле это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принципиально единые методы их деятельности. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

Рассмотрим юридические принципы единства системы государственной власти.

Во-первых, единство системы государственной власти в вертикальном срезе проявляется в определенной структурной схожести систем органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации, в ограничении самостоятельности субъектов при установлении собственных систем органов государственной власти основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Принцип единства системы государственной власти предполагает, взаимное согласование их действий, наличие органически тесной взаимосвязи и координации между федеральными и региональными органами власти. Наиболее тесная связь усматривается, при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Во-вторых, деятельность органов государственной власти должна осуществляться в рамках Конституции РФ и федеральных законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения, а также законов субъектов федерации, определяющих деятельность их органов государственной власти, исходя из основ, заложенных федеральной Конституцией и иными федеральными актами.

В-третьих, единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти. В Конституции Российской Федерации сформулированы конкретные цели, которым должна быть подчинена система государственной власти. В преамбуле содержится положение о «стремлении обеспечить благополучие и процветание России». Согласно статьям 13 и 55, к числу защищаемых ценностей относятся основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, обороноспособность страны и безопасность государства, которые можно рассматривать и как определенные критерии функционирования государственно-правовой системы. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

В-четвертых, единство политики в социально-экономической сфере в масштабах всего федеративного государства требует соблюдения и федеральными, и региональными органами государственной власти, и органами местного самоуправления в организации их деятельности учета интересов территорий и всего государства в целом, такого управления, в котором бы федеральные, региональные и местные интересы гармонично сочетались. При этом общегосударственный интерес всегда имеет перевес над региональными интересами, интерес всех граждан - над интересами отдельных территориальных общностей и этнических групп. И защищать эти интересы должна единая государственная власть. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В-пятых, одним из важных принципов единства системы государственной власти является основанное на принципе разделения властей единство формы правления на федеральном и региональном уровнях. Безусловно, трудно представить себе федеративное государство, в котором на уровне федерации существует президентская республика, а в субъектах федерации функционирует парламентская система. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

В-шестых, единство системы государственной власти предопределяется целостностью и неприкосновенностью территории Российской Федерации, в рамках которой и реализуется суверенная государственная власть. Конституция Российской Федерации содержит предписания, определяющие территориальные границы государства. В соответствии с частью 1 ст. 67 территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, в пределах которых осуществляется единая государственная власть. Согласно части 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации, целостность и неприкосновенность своей территории обязана обеспечивать Российская Федерация. К ведению Российской Федерации относится установление статуса, режима и осуществление защиты государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Данные конституционные установления вносят унитарное начало в федеративное государство.

В-седьмых, принципиально важным для единства системы государственной власти является установление единого государственного языка на территории всей России (ч. 1 ст. 68). Государственный язык Российской Федерации является юридически обязательным языком Российского государства. Он представляет собой важную коммуникационную основу единства системы государственной власти и государственной целостности. Государственный язык используется на всей территории России в деятельности (в том числе в официальном делопроизводстве) органов государственной власти и органов местного самоуправления, при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, референдумов, при опубликовании законов и других нормативных правовых актов ФЗ от 1 июня 2005 г. «О государственном языке Российской Федерации. См.: СЗ РФ. 2005. № 23 Ст. 2199.. Правила использования государственного языка в официальных сферах установлены Законом РСФСР от 25 октября 1991 года «О языках народов РСФСР. Конституция России предоставляет республикам в составе Российской Федерации право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации и республиканские органы государственной власти обязаны обеспечить равноправие собственных государственных языков с общефедеральным государственным языком.

Трудности переживаемого Россией переходного периода объективно требуют осознания ценностного смысла единства и авторитета государственной власти.

Единство системы государственной власти органически перерастает в единство системы органов государственной власти в общегосударственном масштабе. В системе органов государственной власти связаны воедино разноуровневые и разнопрофильные органы, осуществляющие единые функции и задачи государства, но в разнообразных организационно-правовых формах деятельности в пределах их компетенции. Нарутто С. Федерализм и единство государственной системы. Монография. ГГАЭиП, 2001.

Систему федеральных органов государственной власти составляют Президент РФ, Федеральное Собрание - парламент России, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, прокуратура.

В систему государственных органов субъектов Российской Федерации входят: законодательные (представительные) органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, возглавляемые президентами в республиках, главами администраций в иных субъектах, мировые судьи и конституционные, уставные суды (если их учреждение предусмотрено конституциями, уставами субъектов Российской Федерации). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

По предметному, функциональному признаку система органов государственной власти Российской Федерации объединяет систему органов законодательной власти, систему органов исполнительной власти, систему органов судебной власти и систему прокуратуры. Особое место в системе органов государственной власти Российской Федерации занимает Президент Российской Федерации т.к. в соответствии с Конституцией РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.4 ст.80).

Принцип единства системы государственной власти выражается, прежде всего, в единстве системы законодательной власти.

Несмотря на отсутствие отношений соподчинения, Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ образуют систему законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации. Необходимо обратить внимание, что систему образуют не законодательные органы, а законодательная власть, поэтому речь надо вести лишь о единстве власти, а не органов. Специфика здесь заключается в том, что Конституция говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Вместе с тем необходимо отметить, что законодательная власть означает функционирование представительных и законодательных органов, строго регламентированный законодательный процесс, отношения депутатов и избирателей, систему выборов. Конечно, ядром ее выступают парламенты. Именно в таком понимании отражается системный характер законодательной власти. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Системообразующим признаком законодательной власти выступают тесные связи и взаимодействие между элементами этой системы:

- правом региональных законодательных органов на законодательную инициативу в Государственной Думе, на участие в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения, на одобрение поправок к Конституции Российской Федерации;

- законодательные органы не являются разрозненными элементами, их объединяет общее присущее всем представительным органам - их выборность народом, осуществление властных полномочий от его имени, коллегиальная форма работы и принятия государственно-властных решений;

- при формировании законодательных органов действуют единые стандарты избирательных прав граждан, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

- палаты Федерального Собрания РФ и законодательные органы субъектов федерации могут опосредованно воздействовать друг на друга, например, через обращение в Конституционный Суд РФ;

- всем законодательным органам в Российской Федерации присущи однородные цели и задачи, что тоже рассматривается признаком их системности вне зависимости от субординационных отношений. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.

Систему органов исполнительной власти Российской Федерации образуют Правительство РФ, правительства республик в ее составе, а также правительства, администрации иных субъектов федерации, министерства и иные центральные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах федерации, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Единая система органов исполнительной власти является средством реализации полномочий федеральных органов государственной власти, что предполагает обязанность органов исполнительной власти субъектов федерации подчиняться федеральным органам и нести ответственность перед ними. Именно в рамках единой системы органов исполнительной власти вертикальные связи носят иерархический характер соподчинения региональных органов федеральному Правительству, министерствам и иным центральным органам федеральной исполнительной власти.

Вместе с тем необходимо отметить, что единство системы органов исполнительной власти в масштабах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку единая система органов исполнительной власти Российской Федерации образуется лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, но нельзя н отметить, что на любую отрасль управления, отнесенную к ведению субъекта федерации, распространяется влияние федерации, оказываемое либо посредством правовых актов в данной области, либо в процессе координирующей и направляющей деятельности федеральных органов исполнительной власти. Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001.

Судебная система Российской Федерации включает в себя подсистемы (ветви судебной власти), представленные конституционными судами, судами общей юрисдикции и арбитражными судами Судебная система не сводится только к совокупности всех судов. Они составляют ядро, основу судебной системы, которая характеризуется динамикой, процессом функционирования, осуществления правосудия и иных специфических направлений деятельности. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

Система, охватывающая суды общей юрисдикции и система арбитражных судов построены на принципе централизма, отражающем унитаристские элементы Суды каждой из трех указанных выше подсистем самостоятельно разрешают находящиеся на их рассмотрении дела и не имеют права пересматривать решения судов других подсистем.

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции, судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции субъектов РФ, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ.

Субъекты федерации участвуют в правовом обеспечении организации и деятельности органов судебной власти. В частности, пунктом «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены кадры судебных органов. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов соответствующего уровня подлежат назначению Президентом РФ по согласованию с законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта федерации (пункты 6, 7 ст. 13 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации») См.: Собрание законодательства РФ № 1. Ст. 1..

Свои особенности имеет институт мировых судей. Определение правового статуса мировых судей относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение не отражено в ст. 72 Конституции, но такой вывод вытекает из ст. 28 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», закрепившей, что полномочия и порядок деятельности мировых судей устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ. Федеральный закон от 17 декабря 1998 года «О мировых судьях Российской Федерации» хотя и относит мировых судей к судьям субъектов федерации, тем не менее, включает их в единую судебную систему Российской Федерации, признавая тем самым единство правового статуса мировых судей и системы (подсистемы) судов общей юрисдикции. См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 6270.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, являясь частью единой федеративной государственно-правовой системы, разрешают правовые коллизии, связанные с нарушением их конституционного (уставного) законодательства, способствуя тем самым профилактике конституционно-правовых споров, развитию местного самоуправления, защите прав и свобод человека и гражданина.

Правовое положение, порядок образования и компетенция органов конституционной юстиции субъектов федерации, призванных осуществлять правовую защиту их статуса и законов, определяются конституциями, уставами и специальными законами субъектов. Конституционные суды действуют в большинстве республик в составе Российской Федерации и в некоторых других субъектах федерации, хотя органы конституционной юстиции субъектов РФ и самостоятельны в пределах собственной компетенции, но, тем не менее, они не являются совершенно обособленными и полностью независимыми.

Таким образом, все звенья системы судебных органов, несмотря на различия в их компетенции и иные особенности, организационно и процессуально взаимосвязаны в силу общности принципов организации и деятельности судов.

Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст.5 ч.1 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Равноправие субъектов РФ означает равные возможности в обладании и осуществлении прав и обязанностей. Вместе с тем необходимо отметить, что равноправие субъектов РФ является только провозглашенным и не подтверждается политико-правовой практикой федеративных отношений. Выше было отмечено, что статус субъектов РФ различен, что свидетельствует об асимметричной Федерации. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.

В этой статье закрепляется положение и о том, что во взаимоотношениях с органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны. Указанное положение Конституции выполняется, видимо, не в полной мере, о чем свидетельствует практика заключения договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, которая приводит к неравноправному положению субъектов РФ по отношению к федеральному центру (на конкретных примерах такого неравенства мы остановимся ниже).

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципом международного права. Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк, ООН, 1989. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в РФ, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам субъектов РФ как к территориально-политическим общностям. Многие этносы в России самоопределились, создав республики в составе РФ (Башкортостан, Бурятия, Дагестан и др.), автономные округа (Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий и др.), автономную область (ЕАО). Например, согласно п. 1 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, этот субъект федерации образован в результате реализации права бурятской нации на самоопределение.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в РФ предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения РФ (ст. 71), предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72) и предметов ведения субъектов РФ (ст. 73).

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ.

Предмет ведения субъекта РФ - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъекта РФ.

Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.

Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие принципы, установленные Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской федерации» от 24 июня 1999 г.»:

- конституционность: федеральные конституционные законы и федеральные законы, также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской федерации, предметы совместного ведения.

Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в Российской федерации;

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов: В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

- равноправие субъектов РФ при разграничения предметов ведения и полномочий: все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений;

- недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

- согласование интересов Федерации и интересов субъектов: в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров, соглашений согласование интересов РФ и интересов субъектов РФ осуществляются в порядке, установленном федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007

- добровольность заключения договоров и соглашений: заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе;

- обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

- гласность заключения договоров, соглашений.