Особенности Российского федерализма

Как уже отмечалось, по способу образования различают две модели федерации: конституционная (конституционно-правовая), которая создается путем преобразования унитарного государства в федеративное на основе принятия конституции, закрепляющей федеративное устройство государства, и договорная (договорно-правовая), в основе которой лежит договор между ранее самостоятельными государствами, объединяющимися в федеративное государство.

По мнению некоторых правоведов (В.Е. Чиркин и др.) современная модель российского федерализма выпадает из мировой традиции федеративного устройства, так как она существует в виде конституционно-договорной. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998.

Если мы рассмотрим историю возникновения в России федерализма в ХХ в., то станут очевидны те особенности отечественного подхода к федерализму, которыми определяются многие сегодняшние проблемы государственного строительства.

Известно, что до 1917 года Россия (сначала Российская империя, а затем созданная на ее месте республика) оставалась унитарным государством. В 1918 году на том же политическом пространстве образовалась Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика - формально федеративное государство, сохранившее важнейшие механизмы государства унитарно-централизованного.

Особенностью РСФСР было то, как Конституция 1918 года закрепляла государственное устройство. В главе первой Конституции записано: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Далее в главе четвертой указывается: «Вместе с тем, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, представляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Таким образом, хотя никаких договоров между субъектами Федерации в РСФСР не заключалось, по духу Конституции это была первоначально договорная федерация.

В дальнейшем Федерация стала конституционной, так как именно Конституция РСФСР определяла состав участников Федерации. Например, по Конституции РСФСР 1937 года в составе Федерации насчитывалось 17 автономных советских социалистических республик, а по Конституции 1978 года - 16 автономных республик. Были ликвидированы Крымская автономная республика и автономная республика Немцев Поволжья, образована новая Тувинская автономная республика.

В Конституциях РСФСР до 1937 года не указывалось на руководящую роль Коммунистической партии, но единство и централизм обеспечивались и до 1937 года и после унитарной вертикалью партийного управления. В итоге центробежные тенденции, которые создавали для государственного устройства нормы федерализма, при такой организации компенсировались центростремительными тенденциями, шедшими от партийных структур. Эта дуалистическая и самокомпенсированная политическая система, продержалась более семи десятилетий. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

На смену ей пришла новая модель Российской Федерации, которая рождалась в борьбе политических сил, начиная с 1991 года. Особенностью этой формы государственного устройства, юридическое оформление которой началось весной 1992 года, стало то, что она возникла первоначально как договорная.

В 1990-1991гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан, Якутия и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации.

В условиях усиливающихся центробежных тенденций, создавших опасность распада Российской Федерации, 31 марта 1992 года был заключен Федеративный договор - документ о конституировании новой Российской Федерации в составе 89 субъектов (фактически 87, поскольку Татарстан и Чечня весной 1993 года Договор не подписали). Договор подтвердил суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Федеративный договор закрепил:

- невозможность изменения территории субъекта федерации (хотя данный термин в договоре не употребляется) без его согласия;

- представительство в федеральных органах государственной власти;

- предоставление права законодательной инициативы в федеральном парламенте;

- право принимать уставы и иные правовые акты, в том числе и по вопросам совместного ведения, подлежащие государственной защите;

- предоставление права выступать самостоятельными участниками международных связей.

Хотя Договор и признал края, области, города Москва и Санкт-Петербург субъектами федерации, неравноправие республик в составе России и иных субъектов федерации было столь очевидно, что в структурном плане Федеративный договор составили три части:

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В отличие от республик прежние административно-территориальные единицы были связаны с Российской Федерацией более жесткими вертикальными связями, выражавшимися, в частности, в возможности отмены федеральными органами незаконных актов органов представительной власти и управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, в необходимости регистрации их учредительных актов Президиумом Верховного Совета РФ. Причем, эти особенности закреплялись не навсегда, о чем свидетельствовал Протокол к Федеративному договору, в котором отмечалось стремление подписавших его сторон к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Федеративный договор стал своего рода компромиссом между тенденцией к уравниванию конституционно-правового статуса всех субъектов федерации и тенденцией к выделению некоторых субъектов из общего ряда. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

Основной целью Федеративного договора было перераспределение компетенции в пользу субъектов федерации на основе совместной договоренности и новых принципов разделения государственной власти, правил взаимодействия центра и составных частей России по реализации поделенной власти. Это позволило приостановить процесс распада государственности, погасив в определенной мере стремление к региональной суверенизации. Коренная ломка старой государственности поставила бы будущее Российской Федерации в зависимость от того, пожелают или не пожелают ее субъекты сохранить единство, что с высокой степенью вероятности означало бы для России повторение судьбы Союза ССР.

Заключение Федеративного договора привело к увеличению субъектного состава Российской Федерации (безусловно, повлиявшего на качественную характеристику федерации) и появлению наряду с прежним, национальным принципом строительства Федерации - принципа территориального.

Реализация Федеративного договора изначально столкнулась с трудноразрешимыми теоретическими и практическими проблемами, осложнившими государственно-правовую систему России не подготовленную к столь решительным изменениям. Многие ученые и политики заявили, что Федеративный договор изменил государственно-правовую природу Российской Федерации, трансформировав ее в «договорную федерацию» или «конституционно-договорную федерацию». Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

Выполнение предписаний Федеративного договора требовало внесения изменений в действующую систему законодательства. Однако федеральное законодательство невозможно было в короткие сроки привести в соответствие с Федеративным договором. Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор. Это не могло не сказаться на дальнейших нарушениях конституционно-правового пространства России субъектами федерации.

Сформированный Президентом РФ Совет глав республик категорично настаивал на договорном принципе государственно-правового строительства Российской Федерации, заявив, что при разработке новой Конституции России «механизм реализации Федеративного договора должен быть адекватен декларируемому федеративному устройству государства, образованного на основе свободного и добровольного объединения народов суверенных государств и территорий в составе Российской Федерации». Установленное Федеративным договором неравноправие провоцировало края и области на борьбу за уравнивание их в правах с республиками. Они требовали права самостоятельного определения структуры региональных органов власти, принятия региональных законов, избрания глав администраций населением территорий, независимого определения модели разделения властей. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

Летом 1992 года руководство Вологодской области обратилось в Верховный Совет РФ с инициативой о преобразовании области в республику. В конце 1992 года органы власти территорий начали открытую борьбу за равноправие. Главы 53 российских регионов с целью активизации влияния на федеральные органы власти образовали Союз губернаторов и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик. Процесс стихийной «республиканизации» охватил Тульскую, Архангельскую, Иркутскую, Свердловскую и Кировскую области, Еврейскую автономную область.

В августе 1993 года в «Российской газете» было опубликовано обращение глав законодательной и исполнительной власти ряда крупных регионов к Президенту РФ и Правительству страны, требовавших:

- прекратить практику сепаратных переговоров с руководством республик, аннулировать все достигнутые без участия краев и областей договоренности об экономических привилегиях республик;

- заложить в проект новой Федеральной Конституции полное политико-экономическое равенство всех типов регионов России и переход от национально-государственного деления страны к государственно-территориальному;

- ввести единое название субъектов федерации - «земли» и, наконец, прекратить существование Федеративного договора.

Таким образом, в России возник новый виток кризиса федеративной государственно-правовой системы, надежды на преодоление которого связывались с принятием новой Конституции Российской Федерации, призванной, выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Предконституционный период характеризовался целым рядом серьезных проблем, отражавших дезинтегрированность государственно-правовой системы России. В силу этого, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации заложила компромиссную модель федеративной государственности. Она оказалась более прогрессивной по сравнению с моделью, предложенной Федеративным договором, поскольку преследовала цель стабилизации России как государства. Прогрессивный характер конституционной модели федеративной государственно-правовой системы ученые справедливо связывают с сужением статуса республик, не являющихся суверенными государствами, учреждением принципа равноправия субъектов федерации, переходом от национальной федерации к национально-территориальной и закреплением тенденции к сотрудничеству федерации и ее субъектов.

В послании Федеральному Собранию (июль 2000 г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории.

Однако эта практика не решила всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привела к ликвидации националистических устремлений в ряде регионов.

Кризис государственной системы осенью 1993 года и кровавые события сентября-октября привели к решительным изменениям всей концепции политического устройства России. Договорную федерацию, в связи с принятием Конституции, попытались заменить на конституционную. Однако слабость федерального центра и центробежные тенденции в субъектах (особенно в республиках) привели к конституционно-договорной модели государственного устройства. Об этом свидетельствует тот факт, что с февраля 1994 года началось заключение внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На положительных и отрицательных сторонах внутригосударственных договоров мы остановимся ниже, но главное заключается в том, многие из заключенных договоров стали перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

На научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», проходившей в Парламентском центре в начале 1998 года, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е.С. Строев достаточно резко заявил, что Россия сегодня уже не федерация, а «союз договорившихся элит». Особое беспокойство он выразил в связи с фактом заключения договоров «за спиной» других субъектов, что не добавляет доверия в отношении их друг с другом. «На такой основе федерацию нельзя построить», - подчеркнул Е. Строев

С весны 2000 года, когда Президентом Российской Федерации был избран В.В. Путин, федеральный центр стал стремиться к определению отношений между собой и субъектами на основе Конституции Российской Федерации, договорная система определения отношений между центром и субъектами стала подвергаться резкой критике.

Большинство юристов сегодня не допускают договорное разграничение в качестве основной формы правового регулирования, а договорную теорию считают идеологической основой разрушения федеративной государственности, в результате чего центр потерял многие рычаги управления социально-экономической, правовой и другими сферами, углубилась тенденция повышения статуса субъектов, подписавших договоры, по сравнению со статусом субъектов, не подписавших таких договоров, что привело к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов во взаимоотношениях с федерацией.

Таким образом, тенденции развития федерализма в России ясно указывают, что в стране в период коренных преобразований возможно колебание «маятника» государственного устройства от договорного к конституционному и обратно, через конституционно-договорную модель. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

За сравнительно короткий период реформ российский федерализм пережил несколько фаз в своем развитии:

- 1991- осень 1993 г. - договорная модель Федерации;

- конец 1993 - начало 2000г - конституционно-договорная модель Федерации

- с середины 2000г - стремление к установлению конституционной модели Федерации.

Наиболее устойчивое социально-экономическое развитие страны, как свидетельствует российский опыт, происходит в условиях конституционного федерализма, наименее устойчивое - в условиях конституционно-договорной модели. Это связано с тем, что конституционно-договорная модель в российском исполнении возникла в период угрозы распада государства, а ее дальнейшее развитие привело к еще большему ослаблению федеративных связей. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

Нелегко будет проходить и процесс отказа от конституционно-договорной модели. По мере того, как федеративный цент будет укреплять свое положение в государстве (а тенденции такого укрепления мы сегодня наблюдаем) он объективно будет стремиться к конституционной модели государственного устройства. Вместе с тем субъекты федерации, особенно республики, будут выступать за сохранение существующего положения, поэтому «мирного сосуществования» конституционной и договорной составляющих указанной модели достигнуть в полной мере не удастся. В конечном итоге Россия, видимо, откажется от конституционно-договорной модели государственного устройства в том виде, в котором она существует сегодня.

Следовательно, особенностью российского федерализма на современном этапе является его конституционно-договорная модель, которая, и является одной из причин неустойчивого развития государства, так как договоры и соглашения Федерации и субъектов во многом противоречат Конституции РФ.

Следующей особенностью российского федерализма является асимметричность его субъектов. Речь идет, прежде всего, о разнородной государственно-правовой природе и различиями статуса субъектов федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Необходимо отметить, что общим в конституционно закрепленном статусе субъектов Российской Федерации будет:

во-первых, правовое состояние членства в составе федерации;

во-вторых, равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти;

в-третьих, обладание элементами учредительной власти;

в-четвертых, недопустимость произвольного без согласия субъектов изменения их территории;

в-пятых, отсутствие права выхода из состава федерации;

в-шестых, распространение федеральной юрисдикции на всех субъектов.

Вместе с тем, федеральная Конституция, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования, допускает особенности в конституционно-правовом статусе субъектов федерации. Сам факт конституционного подразделения всех субъектов федерации на отдельные виды свидетельствует о неполном совпадении их конституционного статуса.

Рассмотрим эти несовпадения:

- в ст.5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты РФ вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст.66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

- различный правовой статус республик и других субъектов РФ просматривается в п. «а» ч.1 ст.72 где республики и другие субъекты федерации поставлены в различные правовые условия с позиции такой сферы совместного ведения как, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. В отношении республик в качестве объекта контроля указаны только их конституции и законы, в то время как в отношении остальных субъектов - все виды ин нормативных правовых актов;

- в соответствии со ст. 68, ч.2 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и автономным округам, также образованным по национальному признаку;

- республики в соответствии с ч.2 ст.2 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики другим субъектам федерации такое право не предоставлено;

- определенные особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч.2 ст.70 Конституции РФ является столицей Российской Федерации. Статус Москвы определяется Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации». Особенности статуса столицы выражаются в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. Органы государственной власти Москвы предоставляют в этих целях земельные участки, здания, жилищный фонд, и иные услуги. Они также обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты г. Москвы, связанные с осуществлением функции столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета и платежей за предоставляемые федеральным органам, представительствам субъектов Федерации и иностранных государств услуги.

Здесь необходимо сделать одно замечание, касающееся статуса субъектов федерации: Конституция РФ в ч.5 ст.66 указывает, что статус субъектов РФ может быть по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. В отсутствие федерального конституционного закона, регулирующего процедуру изменения статуса субъекта Российской Федерации, в юридической литературе высказываются различные мнения по поводу того, что следует понимать под изменением статуса субъекта федерации. Большинство ученых понимают его как переход субъекта из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999.

Следующей особенностью российского федерализма является вхождение автономных образований в состав края или области (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа).

Такое вхождение означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов федерации и договором между их органами государственной власти. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор публикций) - М., 2001.

Весьма проблематичными представляются горизонтальные связи между автономными округами и краем, областями, в состав которых они входят. Хотя в литературе и отмечается, что взаимодействие «сложнопостроенного» субъекта со своими частями строится при помощи механизмов совместных консультаций, тем не менее партнерские отношения между такими субъектами федерации, основанные на сотрудничестве и координации, отнюдь не упраздняют начал субординации, властеподчинения. В настоящее время такая «матрешка» почти ликвидирована. Из 83 субъектов, только 4 имеют в своем составе другие субъекты федерации.

Изменение статуса субъекта федерации может быть сопряжено с изменением его территории. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации изменение границ между субъектами федерации требует обязательного взаимного согласования. Вместе с тем, в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономных округов в состав края, области отмечается, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области. Но ведь изменение статуса автономного округа может включать в себя и выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта федерации этот вопрос должен быть решен.

Некоторые ученые считают, что вхождение автономного округа в состав края или области с сопутствующим ему перераспределением полномочий между органами государственной власти равноправных субъектов Российской Федерации и отсутствием их взаимного согласия, фактически изменило статус субъектов федерации. Их критика известного постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года представляется небезосновательной поскольку, как было указано выше, этих субъектов федерации связывают не только партнерские, равноправные отношения, но и определенные иерархические властеотношения. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Особенностью российского федерализма является и то, на каких принципах основано образование субъектов Федерации. Республики в составе РФ, а их насчитывается 21, образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. По национальному признаку образованы, также 4 национальных округа и автономная область. Остальные субъекты Федерации образованы по территориальному принципу. Такой подход к образованию федерации уникален.