Севастополь: нетипичная карта проблем

Продолжаем разбирать карты проблем и решений российских регионов. На очереди - Севастополь. 

Севастополь — это новый город в составе России и потому опыт его развития особенно интересен. К моменту проведения исследования он уже прошел через единодушие воссоединения с Россией и через конфликт выбора путей развития. Накануне встречи в него в регион был назначен новый губернатор (до проведения выборов), который попытался примирить все спорящие группы и посадить их за общий стол обсуждения, результаты которого, как позже выяснилось, оказались неоднозначными.

Карта ограничений

По сравнению с обычным российским городом в Севастополе многие ограничения развития нестандартны, а активность людей – максимальна. Для них сложившаяся ситуация в новинку, и они готовы включиться в обсуждение судьбы своей территории. Их мотивация понятна — им надо искать новые ответы на встающие каждый день старые вопросы.

Все проблемы города взаимосвязаны, а их разделение довольно условно. Однако, можно сказать, что в первую очередь, участников встречи беспокоили правовые и административные сложности, связанные с изменением статуса города.

Правовые проблемы связаны с переходом из украинской юрисдикции в российскую. Опыта решения таких задач в России нет, поэтому часто приходится действовать по наитию, проходить длительные согласования простейших вопросов. При этом не всегда получается учесть множество особенностей города, который и во времена СССР имел особый статус.

Представители бизнеса говорили про слишком быстрый переходный период в правовое поле РФ. По мнению участников, регуляторная нагрузка воспринимается как избыточная, а рост налогов в условиях неопределенной внутренней и внешней экономической ситуации снижает возможности для развития к минимуму. При этом правительство, по мнению бизнеса, скорее занято освоением федеральной целевой программы, нежели развитием экономики территории.

Севастополь невелик, полезных площадей здесь немного, часть из них используется на нужды флота и армии, а часть – заповедники. В связи с этим даже горожанам не хватает мест отдыха, а масштабное развитие туризма и вовсе находится под большим вопросом, в том числе и патриотического туризма, который мог бы развиваться в городе военной славы.

По факту в состав Севастополя входят окрестные села, но статус города федерального значения не учитывает специфику сельских территорий, и они «повисают» без перспектив развития. Это, в свою очередь, увеличивает и без того огромную зависимость города от поставок продовольствия через Керченский пролив. Причем Севастополь оказывается в логистическом тупике, конечной точке маршрута.

Ограниченная территория и большие проблемы с правами собственности на землю приводят к тому, что на момент проведения встречи было заморожено всё строительство, предположительно до создания генплана, выяснения прав на спорную собственность и перспектив развития территории.

По словам участников встречи, экономика сталкивается с нехваткой сырья, дефицитом кадров, трудновосполнимыми в условиях ужесточающихся санкций. Ярко выражена слабость финансового сектора, неспособного поддержать бизнес. Поскольку санкции в Крыму сильнее, чем на остальной территории России, в регионе работают только малые российские банки, в т.ч., отключенные от международных платежных систем. Это приводит к монополизации многих банковских услуг, и минимальным возможностям для кредитования бизнеса. Не было на момент встречи и серьезных административных программ поддержки предпринимательства. Так что рост налогов и других платежей воспринимается региональными игроками особенно негативно.

Как и на Дальнем Востоке сильны требования к укорененности чиновников, как реакция на временные «десанты» из различных регионов России. По мнению участников встречи, они ориентированы скорее на собственные карьерные перспективы и расходование ФЦП, чем на реальное улучшение положения территории.

Социальные ограничения связаны с тем, что население стареет, и это приводит к росту нагрузки на бюджет. Миграция способствует тому, что в сфере образования и здравоохранения растет дефицит кадров, что, в свою очередь, вызывает зацикливание проблем, вызываемых низким качеством этих социальных услуг.

В качестве «вишенки» на торте «негатива» – претензии к коммуникационной составляющей, так или иначе встречающейся в разных блоках ограничителей развития. Участники встречи говорили про то, что информационное поле противоречиво, образа города нет даже в федеральных СМИ. Внутри региона отсутствует диалог между властью и обществом в целом, и отдельными институтами власти в частности. Впрочем, единственного виноватого здесь нет — все стороны мало настроены на диалог, у них нет единого понимания общественной повестки, более того — они очень по-разному видят вектор развития своего региона.

Карта решений

Чаще всего участники встречи говорили о решении экономических проблем. Можно сказать, что рассматривались три главных целевых показателя:

участие местного бизнеса в государственных закупках;

объемы вхождения в регион крупных российских игроков;

кого поддерживает власть — местный бизнес или «пришельцев» из других регионов.

При этом круг предложений по поддержке местного производителя очень широк – от простых решений по упрощению деятельности (административных и финансовых) до объединения местных игроков под конкретные экономические задачи.

Консенсусного решения снятия властных ограничителей развития не было. Ярче всего представлены две позиции. Первая – это активное взаимодействие власти и горожан по вопросам развития Севастополя, вторая – создание сильной вертикали власти, которая позволит начертить линию выхода из кризиса и реализовать ее твердой рукой, в т.ч., вопреки общественному резонансу.

Однако, есть у этих точек зрения кое-что общее. В обоих случаях всплывает вопрос качества власти и ее мотивации (местные или федералы, «вы здесь надолго» или «звездочку себе заработать»). Кажется, что форма осуществления власти в данном случае, скорее, вопрос формальный, куда важнее содержание: «Вы для города или для себя?»

Предполагается, что кадровый вопрос может решить местная система образования. Запрос на эффективную систему существует, и у власти, и у бизнеса, и у представителей самого образования. Однако, остается открытым вопрос о реальной карте профессий.

Высказаны предложения по поддержке культурных проектов, так как это позволит не только повысить комфорт горожан, но и туристическую привлекательность города.

Часть предложенных решений конфликтна. Например, вопрос собственности и земли. Власть настаивает на кадастре и только потом — распределении. Бизнес говорит о сохранении ранее выданных разрешений, и о потерях из-за простоя стройплощадок и коллективов. Серьезный спор — о землях флота. Военные против пересмотра границ, гражданские – за, ведь земли не хватает. Отдельный вопрос — что делать с труднодоступными землями (склонами). Варианта два: выращивать элитный виноград с высокой добавленной стоимостью или использовать их для развития рекреации.

Федеральную целевую программу и ее возможности по развитию севастопольской инфраструктуры связывают прежде всего с интересами власти, и спрашивают – какие преимущества по итогам ее реализации получат другие бенефициары? Как соотносятся целевые параметры ФЦП и стратегии развития города, которая на момент проведения исследования еще находилась в стадии разработки? Каким должен стать город через двадцать лет? Это будет город молодежи или пожилых людей? Какие отрасли в нем следует развивать – существующие или новые рисковые? Спектр мнений был настолько широк, что участники дискуссии не были близки к консенсусу.

Сопоставление карты проблем и карты решений

Севастополь резонно рассчитывает на особое отношение Центра к себе, во-первых, как город, который в свое время рискнул всем, поддержав вхождение в Россию, во-вторых, как база флота на «горячем» южном фланге государства, и в-третьих, как свободная экономическая зона, которая просто обязана быть эффективной в условиях нарастающего кризиса.

Однако, вместо этого местные игроки оказались под давлением санкций, их налаженные годами коммуникации, гарантировавшие устойчивость развития, разрушены, и это никак не компенсируется ни политическим влиянием, ни экономическими преференциями. По их мнению, управление городом осуществляется только в формате ФЦП, которая единственная содержит реальные административные инструменты и за выполнение которой надо отвечать.

Если все же попытаться выделить три главных вопроса Севастополя на момент проведения встречи, то это будут:

качество власти (ее профессионализм и обращенность к местным игрокам),

возможность адаптации к условиям санкций, экономического кризиса, и новым правилам административной игры

укрепление культурных и социальных основ города

Кто будет решать эти вопросы? Список довольно стандартный: местные чиновники и законодатели, которые и работают качественно, и людей слышат; федеральное руководство; социально ответственный бизнес; активное население. В общем, все вместе или каждый по мере сил.

Итоги

Вследствие политических событий город оказался в объективно тяжелом экономическом положении, из которого ему тяжело выбраться самому. Особенную тревогу у региональных акторов вызывает ситуация, которая может сложиться после окончания ФЦП. Как следствие, растет желание решить вопросы развития региона уже здесь и сейчас.

Однако, на момент исследования коммуникация между «обществом» и властью была нарушена, в городе преобладала ситуация неопределенности. Претензии «общества» были связаны с тем, что в 2014 году именно на нем была ответственность за решение по переходу в юрисдикцию России, в то время как права на обустройство города и реализацию ФЦП отошли другим (зачастую «приезжим»).

Отношения в городе были сильно политизированы. Экономические ожидания «привязаны» к внешним факторам и, прежде всего, к санкционному давлению. Поэтому основными пожеланиями становится разворот вектора развития экономики на внутренний рынок. Предполагается, что успехи в этом направлении, благодаря синергетическому эффекту, повлекут за собой развитие образования и здравоохранения.

Такая ситуация определяет максимальные требования к городскому руководителю, который должен быть фигурой, способной как находить общий язык со всеми «группами», представленными в городе, так и принимать на себя ответственности за непростые решения.

Публикация по Приморью (там же о том, как проводилось исследование) здесь

Публикация по Екатеринбургу здесь

Продолжение следует