На первый-второй рассчитайсь! Минфин внедряет концепцию налоговых расходов

Льгота или расход?

В то время, пока умы экспертов и общественных деятелей будоражат вопросы изменений в пенсионном законодательстве, повышения ставки НДС и изъятия части прибыли крупных производственных компаний, Минфин России начал реформу в области налоговой системы – утверждение в нормативном документе концепции налоговых расходов, в рамках которой создается новое понимание налоговых льгот (сам документ здесь - http://regulation.gov.ru/p/82896).

Согласно концепции налоговых расходов – льготы по налогам понимаются как сокращение потенциальных доходов бюджетов для достижения определенных целей. При этом, утверждение налоговой льготы часто сопровождает принятие решений о развитии различных отраслей экономики или производства разных товаров. Вообще, налоговые отчисления – крупнейшая часть бюджетных поступлений, даже если не включать в них нефтегазовые доходы в рамках НДПИ.

«Зачем» или вопросы целей?

Минфин определил три цели налоговых расходов – поддержка социально назащищенного населения, стимулирование экономического роста и компенсация так называемых «технических» расходов бюджета.

Минфиновское понимание целей представляется слишком широким. Так, налоговые расходы на социально незащищенные группы населения должны учитывать все многообразие таких групп, когда для одних такие льготы фактически пожизненны, а для других имеют условие (например, до достижения детьми определенного возраста).

Целеполагание по стимулирующим налоговым расходам Минфин привязывает к дальнейшему увеличению поступлений в бюджеты от получателей налогов. Однако и тут возникают вопросы. Если стимулирование идет в целях вывода новых товаров на рынок, то отдача появится не сразу, возможно и через несколько лет, а налоговая льгота вполне может иметь временный характер, либо быть явно связанной с показателями организациями.

В любом случае, целеполагание, как и подобает Минфину, связано с финансовым результатом. В то же время понимание льгот как социальной поддержки населения требует более широкого подхода.

Цифровизация шагает по стране.

Прорывным, хотя и находящимся в тренде повсеместной цифровизации, является размещение перечня налоговых расходов в Интернете, хотя проект Минфина не устанавливает напрямую обязанности публикации сведений об эффективности и результативности налоговых расходов. В любом случае такая публикация позволила бы экспертам и общественникам увидеть, как работает механизм налоговых льгот.

В 2015-2017 годах Общероссийский народный фронт публиковал результаты своих мониторингов работы особых экономических зон, выявив множественные нарушения и просто отсутствие какой-либо работы резидентов ОЭЗ. С позиции концепции налоговых расходов, ОЭЗ – это один из типичных примеров стимулирующих налоговых расходов государства, когда от получателей льгот ожидается весомый экономический результат.

Можно задаться вопросом – для чего необходима такая работа, фактически предопределяющая ревизию налоговых льгот? Вполне вероятно, что такие льготы с минфиновской точки зрения не работают – не дают финансового результата. Соответственно льготы можно урезать или отменить. Но включение в ареал налоговых расходов также и налоговых льгот для социально незащищенных слоев населения позволяет и к ним применить «ножницы Минфина». В то же время социальные налоговые льготы имеют своей целью, скорее, социальный эффект, не измеримый финансово.

«Вы нам только шепните…»

Более того, работа по оценке налоговых расходов, согласно проекту Минфина, предполагается как ведомственная работа различных органов власти, без привлечения широкой общественности или представителей экспертного сообщества. Закрепление в проекте Минфина правила о дополнительном участии общества при оценке налоговых расходов позволило бы также услышать позиции самих льготополучателей и экспертов.

(Не)Программируемый результат

Обращает на себя внимание увязка работы по налоговым расходам с государственными программами. Действительно, бюджетная система перешла на программно-ориентированный тип, но госпрограммы покрывают не все льготируемые сферы и составляют главный инструмент управления развитием экономики. Имеющаяся в проекте Минфина формулировка - «иные цели социально-экономической политики РФ, не относящимися к государственным программам РФ» - не влечет четкого и измеряемого целеполагания. А в случае с территориальным развитием экономики, например, посредством механизма ТОР (территории опережающего социально-экономического развития), такая оценка становится еще сложнее. Не меньшую сложность будет представлять оценка вклада налоговых расходов в инфраструктурное развитие.

Налоговые расходы как деньги налогоплательщиков

В любом случае, концепция налоговых расходов – это необходимое для развития системы государственного регулирования экономики составляющее. Можно много спорить об эффективности налоговых льгот, измеримости эффектов, открытости работы по оценке их эффективности, но самое главное – что это продолжение проектного подхода в экономическом управлении. Понимание, что «у государства нет своих денег, есть только деньги налогоплательщиков», во многом порождает и концепцию налоговых расходов, так как деньги граждан должны быть потрачены эффективно.

Для этого необходимо скорректировать бюджетный процесс, внести изменение в бюджетное законодательство на всех уровнях, сделав работу по введению новых, сокращению действующих налоговых расходов чем-то повседневным, открытым и измеримым с позиции эффективности профильных органов власти.