Минэкономразвития России опубликовало проект постановления Правительства России, вносящего изменения в ряд правительственных актов, в первую очередь, в акты о разработке государственных программ. Ведомство предлагает переориентировать госпрограммы на учет национальных проектов – новой формы стратегического планирования.
Немного истории проектов
Новый майский указ Президента России – от 7 мая 2018 г. № 204 – метко названный в экспертном сообществе «суперуказом», ввел в управленческую практику новое понятие – национальные проекты.
Основное содержание «суперуказа» направлено на определение целей и задач разработки 12 национальных проектов – новых документов стратегического планирования, направленных на крупномасштабное развитие страны.
Вместе с этим, сами национальные проекты как явление не получили регулирования в ключевом законе – Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Правительство России вскоре издания «суперуказа» утвердило Методические указания по разработке национальных проектов (программ), но и в нем не только не дано определения национального проекта как особого вида документа, но даже нет ссылок на закон о стратегическом планировании.
За последние 12 лет в России уже были аналоги особых документов планирования, именуемых проектами. Это – приоритетные национальные проекты (4 тематических проекта), приоритетные программы и приоритетные проекты (26 приоритетных проектов и 3 приоритетные программы).
В то же время ни приоритетные национальные проекты, ни приоритетные проекты не нашли специальной дефиниции в законодательстве о стратегическом планировании.
Почему госпрограммы?
Бюджетный кодекс РФ ориентирует работу по подготовке бюджетов разного уровня на государственные и муниципальные программы. Они напрямую указываются в разрезах бюджетов, что позволяет сориентировать расходы бюджетных денег.
В таком понимании госпрограммы представляют собой хороший инструмент, характеризующийся измеримыми целями, взаимосвязанными по целям и задачам мероприятиями разного характера.
Действительно, госпрограммы уже ориентировали на себя различные программы, проекты, планы и дорожные карты, как это было с программой по созданию новых мест в школах, изначально утвержденной Правительством и вошедшей позднее в госпрограмму "Развитие образования". С такой позиции включение нацпроектов в госпрограммы оправдано. Но и тут есть исключение.
Программа "Цифровая экономика Российской Федерации" тоже не ссылается на закон о стратегическом планировании и сама по себе является особым документом. При этом ее соотношение с государственными программами - довольно сложный вопрос.
Приоритетные проекты уходят?
Национальные проекты будут состоять из федеральных проектов (так определило Правительство), при этом в паспорте федерального проекта необходимо указывать на связь с государственными программами. Таким образом, остается учет особенностей установленной законом системы стратегического планирования, где государственная программа является ключевым инструментом распределения бюджетных средств.
Рассматриваемый проект постановления Правительства как раз ориентирует разработку и оценку эффективности государственных программ на национальные проекты и их составляющие.
Ряд изменений напрямую заменяет приоритетные проекты (напомним, что их 29 и они охватывают большое количество государственных программ) на национальные проекты и федеральные проекты. Казалось бы, это техническое изменение. Но приоритетные проекты только начали активно реализовываться, появившись в 2016 г., и уже фактически утрачивают свое значение.
Более того, не все приоритетные проекты и приоритетные программы соотносятся с национальными проектами. Например, развитие моногородов не нашло специального упоминания в "суперуказе", но приоритетная программа "Комплексное развитие моногородов" реализуется и планируется действовать до 2025 г.
Возникает вопрос - каким образом поступят разработчики национальных проектов и редактируемых под их содержание государственных программ? Наиболее простым представляется включение приоритетного проекта в состав проекта национального, наиболее близкого по теме. Так можно поступить, например, с документом по реформе контрольно-надзорной деятельности, переведя большую его часть в национальный проект по цифровой экономке. Но в случае с комплексными документами, например, по моногородам, придётся "раскидывать" их по разным по сущности, целям и задачам национальным проектам.
Почему мелочи важны: вместо заключения
Разработанный Минэкономразвития проект постановления Правительства лишь на первый взгляд является техническим. Фактически он переориентирует главный инструмент расходования средств - государственные программы - на новые документы развития - национальные проекты.
Возникает несколько опасений.
1. Не повлечет ли такой перевод целевых ориентиров к фактической, а потом и юридической утрате силы приоритетных проектов? Работа по ним была начата, они имели собственную и отработанную систему целеполагания и взаимосвязь. Будет ли сохранена такая профильность?
2. Будет ли проводиться дальнейшее сглаживание разницы между национальными проектами и государственными программами? Национальный проект как документ не имеет закрепления в бюджетном законодательстве и законодательстве о стратегическом планировании. Наиболее удобным решением вопроса было бы принятие аналогичных проектам государственных программ. Тогда на стратегическом уровне устанавливались концепция и общие цели (национальный проект), а на уровне распределения ресурсов - конкретное наполнение и увязка с финансами.
3. Отсутствие специального регулирования национальных проектов в законе о стратегическом планировании и бюджетном законодательстве может привести к возникновению коллизий между целями и мероприятиями национальных проектов, приоритетных проектов, других плановых документов. Необходимо законодательно урегулировать проектную составляющую стратегического планирования, выстроив иерархию появившихся за последние годы и определенных в "суперуказе" документов.
4. Накопившееся за последнее время большое количество программ, "дорожных карт", планов и других документов так или иначе может вступить в коллизию с национальными проектами и отредактированными на их основе государственными программами. Вопрос о единстве подходов к стратегическому планированию необходимо решать уже сейчас.
Оценили 2 человека
2 кармы