Стратегия пространственного развития: оправдалось ли 4-летнее ожидание?

Сегодня в СМИ активно обсуждается разделение страны на 14 экономических макрорегионов. При этом подается эта информация в сравнении с делением на федеральные округа, коих насчитывается 8. При этом макрорегионы - явление экономическое и социальное, а федеральные округа - административно-управленческое.

Однако за обсуждением вопроса о разделении страны на экономические сектора в стороне остался целый ряд другим проблем.

Как делили раньше

В истории государственного регулирования экономики уже были примеры установленного в руководящих документах разделения территории страны на экономико-территориальные единицы.

Впервые такое деление было применено в Плане ГОЭЛРО, создав разделение на 8 районов. При этом такое деление учитывало как уже сложившиеся промышленно-географические связи (например, центрально-промышленный район), так и необходимость концентрации усилий на новых направлениях (например, туркестанский район).

Далее экономическое районирование менялось в зависимости от плановых документов, в первую очередь, пятилеток - планов развития народного хозяйства.

Близкая к настоящему пониманию экономических районов сформировалась в 70-80-х годах, когда сформировались 11 экономических районов на территории РСФСР.

Помимо прочего выделялись промышленные районы, территориально-производственные комплексы и другие формы территориального деления экономики нашей страны в Советский период.

Позднее, в 90-х годах в России сложись  межрегиональные ассоциации сотрудничества субъектов федерации, частично воспроизведенные в созданных в 2000 г. федеральных округах.

Однако на уровне документов стратегического планирования, к которым относится Стратегия пространственного развития, формального деления территории страны на экономико-территориальные единицы пока нет.

Предлагаемые проектом Стратегии макрорегионы повторяют как экономические районы, так и федеральные округа с ассоциациями межрегионального сотрудничества.

Повторение пройденного?

Однако проект Стратегии нельзя сравнивать с экономическим районированием периода СССР, в первую очередь, как части пятилетних планов.

В "пятилетках" районирование несло прямую привязку к созданию новых предприятий, строительству дорог, железнодорожных путей, жилищного строительства. Само деление на районы учитывало складывающиеся и уже имеющиеся связи. При этом планирование было директивным, то есть устанавливались конкретные или наиболее близкие к ожидаемым значения. 

В проекте Стратегии такой увязки нет, да и невозможно прямо планировать работу предприятий в условиях современной экономики.

Однако проект Стратегии не устанавливает главного - целевых ориентиров развития макрорегионов, вместо этого даны специализации самих субъектов РФ. Единое планирование на уровне макрорегионов не проводится.

Возможно, это результат скорой работы по разработке Стратегии, когда главное - разработать документ и представить его в вышестоящие инстанции. Скорее всего, предполагается, что конкретные или близкие к ожидаемым показатели будут установлены уже на уровне отдельных документов по конкретным макрорегионам. Но на что они будут ориентироваться - вопрос остается открытым.

Документ о механизмах: чем измерять пространственное развитие?

Стратегия подготовлена в целом как документ не планового, а методического характера. Представленные в последнем приложении к проекту Стратегии целевые показатели во многом охватывают транспортную ее составляющую (4 из 9 показателей). Возможно, это результат буквального исполнения пункта 15 "суперуказа" Президента России, где сделан упор на инфраструктурно-транспортный компонент. Однако, само поручение пункта 15 относится не к Стратегии, а к плану модернизации и расширения магистральной инфраструктуры.

Еще на слушаниях по одной из ранних редакций проекта Стратегии в Совете Федерации отмечалось, что "он консервирует сложившиеся за последние 20 лет тенденции в развитии Российской Федерации. И того самого прорыва и создания условий (о котором говорил Президент в своем "суперуказе") для его обеспечения эта стратегия, к сожалению не предусматривает".

Действительно, проект Стратегии не дает целевых ориентиров по многим отраслям. Ведь, пространственный аспект в сфере здравоохранения, образования, жилищного строительства достаточно важен. Можно возразить такой критике, сказав, что Стратегия - это не конкретный план развития отдельных отраслей, а общее видение процесса модернизации территорий.

Но это не совсем так.

Расшифровка механизмов развития отдельных отраслей дана в проекте Стратегии на самом общем уровне. 

Так, например, в пункте 6 проекта Стратегии говорится, что "механизм совершенствования пространственной организации оказания услуг отраслей социальной сферы включает последовательность этапов планирования размещения новых, либо модернизацию и расширение существующих объектов отраслей социальной сферы на федеральном, региональном, местном уровнях". 

А согласно пункту 6.5 - "в системе образовательных организаций высшего образования и профессиональных образовательных организаций дополнительным критерием является прогноз трудовых ресурсов, занятости населения и структуры занятости по видам экономической деятельности."

Такой подход напоминает проектирование федерального закона, причем содержащего не "нормы прямого действия", а нормы, уполномочивающие разные органы принимать конкретные решения. Как часто читаешь, что определенное действие осуществляется "в порядке, установленном Правительством Российской Федерации", "уполномоченным органом" и прочее.

В результате в проекте Стратегии ПРОСТРАНСТВЕННОГО развития, не используются единицы измерения пространства. Не говорится, сколько квадратных километров насчитывают макрорегионы или вся страна. Не приводится оценка плотности населения по конкретным или самым важным территориям. В целом проект Стратегии - это документ о механизмах работы, причем очень широко описанных.

Что не хватает?

Проект Стратегии несет на себе отпечаток работы конкретного ведомства - Минэкономразвития России, причем далеко не всех его подразделений.

Если Указ Президента от 7 мая 2018 г. № 204 называют "суперуказом", то Минэкономразвития можно называть "суперведомством", на котором лежит главное направление работы - развитие системы стратегического планирования. Именно Минэкономразвития выступает основным мотором и согласующим ведомством при разработке и принятии государственных программ и различных приоритетных проектов, отвечает за внедрение проектного управления в правительственных структурах.

Однако целый ряд вопросов не нашел отражения. Например, развитие промышленных кластеров, в данном случае - с учетом пространственного развития страны. При этом Федеральный закон о промышленной политике напрямую увязывает создание промышленных кластеров, индустриальных парков,  промышленных технопарков с проектируемой Стратегией.

Не нашла своего отражения в проекте Стратегии и сеть специальных экономических территориальных режимов - форм территориального развития экономики. К ним относятся особые экономические зоны, территории опережающего развития, зоны территориального развития. Казалось бы, установлению основных ориентиров развития таких территориальных форм - самое место в Стратегии пространственного развития, но этого не сделано.

Мобильность населения и в целом внутренняя трудовая миграция не нашли отражения в Стратегии помимо общих утверждений о том, что это важное направление развития "геостратегических территорий". При этом не дается даже общих цифр, характеризующих внутреннюю трудовую миграцию.

Большая проблема развития моногородов нашла свое отражение в одном пункте проекта Стратегии, причем главным посылом является обоснование возможного перехода к "управляемому сжатию" моногородов, когда поддерживается его социальная и жилищно-коммунальная инфраструктура, а поддержку получает мобильность населения моногородов. И в этом случае, ни одной цифры, ни одного экономического или социального показателя.

Множество других сфер и направлений социально-экономического развития либо не нашли должного описания в проекте Стратегии, либо описаны так, словно использовалась калька с других документов и поручений вышестоящих органов (например, "содействие повышению доступности комфортного жилья, в том числе за счет развития рынка арендного жилья, реализации программ социального найма").

Действительно, пространственный вопрос присутствует во всех отраслях экономики и социальной сферы, но он не нашел даже общего описания в тексте проекта Стратегии, не говоря про приведение цифр статистики и ожидаемых показателей.

"Лучше поздно, чем как тогда"

Вполне вероятно, что нынешняя редакция Стратегии близка к финальной и не будет существенно перерабатываться перед утверждением. Уже состоялись обсуждения проекта Стратегии в Совете Федерации, Общественной палате РФ, профильных ведомствах, бизнес-ассоциациях.

Широкое общественное обсуждение проводится посредством портала ГАС "Управление" и будет вестись до середины сентября (форму обсуждения можно найти тут по словам "пространственного развития" ), однако на себя обращает внимание следующий факт.

Впервые Стратегия пространственного развития упомянута как документ стратегического планирования в одноименном федеральном законе в 2014 г., а порядок ее разработки утвержден в 2015 г.

Четыре года один из ключевых документов стратегического планирования не принимался, а для активизации работы потребовался специальный указ Президента - "суперуказ" от 7 мая 2018 г. № 204.

В результате сложился определенный цейтнот, когда работу, не проведенную за несколько лет пришлось делать за несколько месяцев.

По итогам такой работы Стратегия пространственного развития впитала в себя уже действующие положения различных документов, одновременно упустив целый ряд важных вопросов.

Хотя в соответствии с законодательством должно быть наоборот - отраслевые документы планирования должны учитывать Стратегию (например, статья 19 закона о стратегическом планировании). Да, длительное время Стратегии не было, документы разрабатывались без оглядки на нее, но это не повод делать ее по сути вторичной.

Стратегия должна быть самостоятельным, но не вспомогательным документом, и от того, насколько активно проявит себя экспертное сообщество зависит ее особый  (первенствующий, ведущий, основополагающий - множество других слов) характер.