Минфин России опубликовал проект постановления Правительства России "Об утверждении Порядка проведения обзоров (аудита) расходов федерального бюджета", в котором вводится новый механизм мониторинга использования бюджетных средств.
Суть вводимого аудита сводится к тому, чтобы найти наиболее приемлемый вариант экономии бюджетных средств, учитывая то, как они уже расходуются по различным направлениям.
Рассмотрим такой механизм поближе.
Что предлагается (не) анализировать?
Предлагаемый Минфином документ говорит о предмете аудита просто - совокупность бюджетных средств на отдельные направления. С этой позиции посчитать результативность расходов можно практически по любому вопросу.
Однако Минфин делает ряд исключений. В число исключений входит вполне логичное - расходование средств на государственную программу вооружений, что объясняется соображениями безопасности. Также в числе исключений дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и субвенции бюджетам субъектов. Это вполне понятно, так как такие решения принимаются в результате не только финансово-экономического, но и политического согласования.
Но в перечне исключений находятся также следующие направления:
- предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов РФ;
- обслуживание государственного долга РФ.
Государственные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд, Фонд обязательного медстрахования и Фонд социального страхования - работают не только за счет взносов граждан и юридических лиц, но и за счет перечислений (трансфертов) из федерального бюджета. Так, в 2017 г. трансферты во внебюджетные фонды составили 3,7 трлн рублей или же 22,9 % от всех расходов федерального бюджета.
Таким образом вне предлагаемого Минфином аудита останется пятая часть федеральных бюджетных расходов.
Обслуживание государственного долга - достаточно сложная и многоаспектная по своему влиянию на экономику сфера расходов, и в соотношении с общими расходами бюджета - невысока (например, в 2017 г. составила 709,2 млрд рублей или 4,3 % от всех федеральных бюджетных расходов). Однако результативность такого обслуживания прямо свидетельствует о качестве работы профильных органов как своеобразных брокеров (да, это достаточно обобщенное понимание), причем также говорят о качестве и востребованности долговых инструментов.
Принцип приемлемости: заведомое ограничение анализа
Минфин предлагает установить ряд принципов проведения аудита, среди которых принципы открытости информации (что прекрасно, ведь граждане получают возможность увидеть насколько эффективно расходуются бюджетные, читай - народные деньги), вовлеченности (в работе участвуют не только финансовые органы), обязательности учета результатов аудита в бюджетном процессе (иначе зачем нужен такой аудит?) и наиболее спорный принцип "приемлемости".
Под приемлемостью предлагается понимать, что результаты аудита "не должны противоречить целям государственной политики и (или) приводить к ухудшению ожидаемых результатов социально-экономического развития РФ".
Возникает вопрос о наличии предопределенности результатов аудита. Так, если результат аудита покажет, что средства могут быть перераспределены на другие направления, то получается, что целеполагание было осуществлено недостаточно верно.
Например, при расчете расходов на направление № 1 был использован показатель А, на каждый год были рассчитаны расходы. И потом выясняется, что такие расходы можно было бы уменьшить на 10 %.
Возникает вопрос - достаточно ли правильно проведено первоначальное целеполагание и расчеты расходов для достижения результатов?
Предположений может быть несколько:
- кто-то сработал неэффективно и заложил расходы по принципу "проси миллион - дадут тысячу"?
- а, может, это завышение расходов, имеющее, скажем образно - "негативную составляющую"?
- третьим вариантом может быть формирование расходов по принципу "многоходовки", заранее планируя возможно снижение расходов в последующих годах.
Принцип приемлимости во многом предопределит в таких случаях результат аудита.
Результат предопределен? Ожидаемые параметры оптимизации известны заранее
В документе Минфина достаточно широко описана процедура проведения аудита. Так, например, методика проведения аудита утверждается своя для каждого направления анализа. Но процедурные нормы сводятся в основном к тому, какое решение и в какой последовательности принимаются.
Рассмотрим более конкретный вопрос.
Аудит ориентируется на оптимизацию - перераспределение - средств федерального бюджета, дающую в результате экономию бюджетных средств.
Изучение процедуры проведения аудита показывает, что параметры оптимизации известны заранее, еще ДО начала работы по аудиту.
Так, в пункте 6 предлагаемого Минфином порядка проведения аудита говорится, что специальная правительственная комиссия утверждает:
- перечень объектов обзоров (аудита) бюджетных расходов;
- целевые значения оптимизации;
- состав рабочих групп.
Сделать это правительственная комиссия должна до 31 августа предыдущего финансового года.
А сами результаты аудита сдаются в конечном счете до 30 апреля текущего финансового года.
Проще говоря, в августе 2020 УЖЕ будут известны параметры оптимизации, которую нужно проработать до конца апреля 2021.
Получается, что при проведении аудита эксперты будут основываться не на свободном аналитическом выводе, а ориентироваться на достижение поставленных значений.
Однако, между двумя датами - 31 августа и 30 апреля - 8 месяцев, а в современной экономике может произойти множество изменений, влияющих на достижимость, а главное - эффективность заранее определенной оптимизации.
Бюджетная машина времени: аудит дает эффект лишь на 4-й год
Процедура аудита, описанная Минфином, по факту растянута во времени на несколько лет.
Так, в предшествующем году определяются направления аудита, целевые значения оптимизации. Потом, уже в текущем году проводится аудит и формируются предложения по распределению денег в федеральном бюджете. В том же текущем году они вносятся в проект бюджета, который будет действовать уже в последующем году.
Приведя пример, можно вывести такой жизненный цикл аудита:
- в 2019 году в условиях ситуации, сложившейся в 2017, 2018 и самом 2019 году (если будут изучаться тенденции) принимается решение об аудите госпрограммы по развитию промышленности со значением оптимизации в 5 %%
- в 2020 году проводится аудит, ориентрующийся на показатели, сформированные в 2019 году, изыскивается возможность экономии и она вносится в бюджет на 2021 год;
- в 2021 году исполняется федеральный бюджет, сформированный с учетом утвержденной экономии;
- и только в 2022 году можно с уверенностью сказать, удалось ли эффективно потратить средства уже с учетом экономии, рассчитанной в 2020 году с ориентиром на показатель 2019 г., и примененной в 2021 году.
Что может произойти за 4 года в экономике? Наверное, ответ на этот вопрос может занять такое количество текста, что лучше от этого воздержаться. Каждый из нас может вспомнить, что было в экономической жизни страны в 2014-2018 годах.
Таким образом, мы получаем аудит как попытку учесть в далеком будущем эффекты, рассчитанные в прошлом.
И еще, горизонт планирования в бюджетном процессе - три года - один основной и два плановых. Фактически аудит не даст оцениваемого решения в рамках одного горизонта планирования.
А если оптимизация закладывается на несколько лет вперед, то эффект от аудита еще больше отдаляется в будущем.
Полностью ли учитывается аудит при подготовке бюджета?
В самом документе Минфина говорится, что результаты аудита по его конкретным объектам подлежат учету при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Действительно, эта норма обязывает учесть его в проекте.
Но для кого эта норма обязательная? Для Правительства и федеральных ведомств. Но не для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Каждый год рассмотрение ГосДумой бюджета становится ключевым и длительным событием в экономической жизни, идет активная борьба за отдельные строки бюджета, а мелкие, на первый взгляд, правки становятся предметом жарких дискуссий.
Важно отметить, что никакого запрета для парламентариев по корректировке проекта бюджета нет и быть не может. Это - федеральный закон, решающее слово за голосованием.
Таким образом, если по отдельным соображения, например, для сохранения поддержки отдельных видов организаций, депутаты сочтут необходимым изменить проект бюджета, не согласиться с оптимизацией - то это будет сделано.
Насколько важен тогда механизм аудита, если он не вовлечен в парламентскую часть бюджетного процесса как что-то обязательное? Но это - предмет другого документа - внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. Однако проекта такого документа Минфин не предложил, оставив аудит в допарламентской части бюджетного процесса.
Оценил 1 человек
1 кармы