Модернизация РЖД: история и политика

Пространства страны, требующие значительных усилий для их освоения, этническое многообразие, особенности национального характера – все это предопределяло всемерное укрепление государства как организующего начала, призванного обеспечить территориальную целостность и внешнюю безопасность России.

Правовую политику на железнодорожном транспорте можно рассматривать как целенаправленную и последовательную деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по созданию, развитию и совершенствованию механизма правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта и его инфраструктуры.

Сдвиг в отношении роли российского железнодорожного комплекса в конструировании процессов, связанных с осуществлением и конкретным наполнением государственной политики, произошел в период правления Александра III. Именно с этого времени «начали смотреть на железные дороги как на первостепенные орудия государственности, и их частнопромышленный характер стал играть подчиненную роль». В правовой политике отправным пунктом можно считать принятие первого специального источника железнодорожного законодательства, имеющего характер кодификационного нормативного правового акта, обязательного для исполнения и казенными, и частными железными дорогами - Общего Устава Российских железных дорог в 1885 г. С этого момента можно говорить о формировании единого правового пространства на всей сети российских железных дорог, что имело огромное значение для дальнейшего развития железнодорожного транспорта и, как следствие, экономического развития страны. Общий Устав Российских железных дорог должен был установить твердые государственные начала в деятельности железнодорожного транспорта и регламентировать деятельность и ответственность железнодорожной администрации.

С точки зрения оценки влияния железнодорожного комплекса на политические процессы Российского государства достаточно показателен конец XIX – начало XX века, так называемая эпоха российской «дальневосточной политики», тесно связанная со строительством Транссибирской магистрали, получившей геополитический статус восточных ворот России. «Петербург, захваченный новым империалистическим подъемом страны, а также перспективами, которые открывали перед предприимчивыми людьми империи строительство Сибирского железнодорожного пути и оживление дипломатических и отчасти торговых связей с Китаем, был устремлен на Дальний Восток».

Плохое качество и низкое количество транспортных артерий к востоку от Урала создавали существенные проблемы геополитического свойства, выражавшиеся в различных формах борьбы за пространство. В конце XIX века правовая политика была направлена на реформирование центральных и местных учреждений Министерства путей сообщения, а также на изменение принципов управления экономикой железных дорог. Уже к началу XX века сложилась система организации перевозок, базирующаяся на прямом и бесперегрузочном использовании вагонов, широком внедрении графика движения поездов. Россия превратилась в крупнейшую железнодорожную державу.

Политика железнодорожного освоения сибирских территорий стала значительным поворотом в социально-политической и хозяйственной жизни всей Российской империи. Благодаря Транссибу Россия получила возможность стать океанской державой, выступать в роли главного евро-азиатского торгово-экономического посредника, как транспортная коммуникация планетарного масштаба. Сибирский путь становился теперь не только естественным участником постоянно расширяющегося внутреннего рынка, но и активно способствовал увеличению оборота внешней торговли, таким образом, значительно возрос его не только внутрихозяйственный, но и внешнеполитический статус.

Районы Сибири и Дальнего Востока, находящиеся в пределах действия железной дороги, создали так называемый широкий экономический пояс Российского государства. В этих условиях Транссибирская магистраль открыла доступ сельскохозяйственной продукции Сибири на европейские рынки, создав тем самым возможность для значительного увеличения ее производства и расширения рынков сбыта продукции.

Применяя исторический подход в качестве методологического инструмента, следует обратить внимание на то, что в железнодорожно-транспортном освоении территорий российского государства присутствовала в качестве формы организации хозяйства и частная, и государственная собственность, однако в конечном итоге укрепилась государственная форма собственности, поскольку она отвечала климатическим условиям, хозяйственным и геополитическим интересам России. В подтверждение указанной позиции нами был применен следующий исследовательский алгоритм: так, по состоянию на 1 января 1890 г. доля железных дорог в собственности правительства Российской империи составляла лишь 29,4 процентов, а остальная, т.е. преобладающая часть, принадлежала частным владельцам. Однако к 1898 году это соотношение изменилось кардинально, поскольку доля казенных железных дорог увеличилась до 63,3 процентов. Это было связано с поворотом к новому содержанию железнодорожной политики, состоявшей в том, что, начиная со второй половины 1890-х годов, эксплуатация действующих и строительство новых железнодорожных магистралей сосредоточилось в руках государства как основного института политической системы общества. Только за период 1894-1897 гг. более половины (протяженностью 6820 верст из 13 392 версты) частных дорог было выкуплено казной и перешло в ведение государства. 

Кроме того, следует отметить, что самые высокие темпы строительства железных дорог пришлись на конец XIX начало XX веков, т.е. на время когда они находились в государственной собственности. Первая железная дорога России была введена в действие частным предпринимателем, но уже следующая достраивалась за счет казны, поскольку созданное на коммерческой основе для этих целей общество было не в состоянии завершить строительства. До конца 1850-х годов строительством и эксплуатацией железных дорог продолжала заниматься казна. С 1857 года их постройка вновь была передана в частные руки и организовано главное общество российских железных дорог. Но даже в этот период, как сообщает энциклопедический словарь 1893 года И.А. Эфрона, «редко постройка какой-либо дороги обходилась без пособия казны или без гарантии, по которой казна, ввиду малой доходности дороги в первое время, вынуждена была приплачивать большие суммы».

Правовая политика по огосударствлению важнейших в политическом, стратегическом и экономическом отношениях железнодорожных линий дала российскому правительству возможность укрепить экономическую базу прежде всего за счет экономии расходов казны, политические позиции - за счет повышения роли государства в жизни российского общества и военно-стратегические - за счет расширения сети железных дорог.

Важнейшими мерами по совершенствованию работы железнодорожного транспорта во второй половине XIX века стали внедрение графика движения поездов и их специализация, принятие системы общего пользования и управления вагонным парком без перегрузки при переходе с дороги на дорогу, введение Устава железных дорог и Правил технической эксплуатации.

Значительно ускорить продвижение вагонопотоков, снизить объем перегрузочных операций и себестоимость перевозок позволил Закон об общем пользовании вагонов в масштабах сети, принятый в 1889 г. В то время это был принципиально важный шаг в повышении эффективности работы железных дорог, открывший большие возможности для увеличения их пропускной способности и ускорения оборота вагона.

Разработка единых нормативных правовых актов - документов, устанавливающих строго обязательный порядок работы государственных и частных железных дорог, организации движения поездов, требования к сооружениям, устройствам и подвижному составу, а также их содержанию была продиктована необходимостью обеспечения безопасности движения поездов. Правила технической эксплуатации железных дорог общего пользования, утвержденные в 1898 г., стали основными из этих документов.

Необходимость действий российского государства как основного организатора и собственника железнодорожных коммуникаций была не следствием воли отдельных его чиновников или самодержавных амбиций первых лиц страны. На наш взгляд, она была обусловлена свойствами российского пространства и материальной среды, хозяйственное использование которых оказывалось более эффективным в едином производственном и управленческом процессе. Такая организация, как показывает опыт, позволяла экономить общественные издержки и развивать хозяйство с учетом интересов территориальной целостности и геополитической устойчивости, а также способности железнодорожного комплекса выполнять жизненно важные функции, без которых государственные и общественные институты не могли бы полноценно (в хозяйственном, политическом и правовом смысле) существовать.

В контексте рассматриваемой проблемы следует отметить, что высшим кадровым составом советского государства (как государства нового типа) всегда осознавалась огромная роль железнодорожного комплекса, как в экономических, так в политических и правовых процессах, происходящих в стране. Первым руководством большевиков достаточно быстро были приняты положения о восстановлении и развитии железнодорожного комплекса в качестве важнейшей политической составляющей в процессах создания и укрепления советского государства на новой идеологической, политической и экономической основах. «Без железных дорог социалистическая революционная война – вреднейшее предательство»,- заявлял В.И. Ленин на VII партийном съезде.

Железнодорожный фактор проявил себя в качестве действенного политического инструмента и в революционных событиях октября 1917 года. Избранный Всероссийским учредительным съездом железнодорожников Всероссийский исполнительный комитет профсоюза железнодорожников (Викжель) принимал активное участие в политической борьбе за власть при подготовке Октябрьской революции и сразу после ее победы. Представительная, влиятельная, достаточно многочисленная, одна из наиболее образованных профессиональных социальных групп – железнодорожники. Они являлись на тот момент активными социальными агентами, которые обладали существенным политическим весом, уверенно позиционировали себя во властном пространстве и в процессе принятия важных политических решений. Данные обстоятельства были использованы представителями эсеро-меньшевистских партий, которые вошли в руководство Викжеля и в виде политического вызова правящей большевистской партии потребовали создать правительство из представителей всех социалистических партий, убрав из него В.И. Ленина и Л.Д. Троцкого. Политические лидеры Викжеля отказались признать правомочность съезда Советов и Совнаркома, но так и не смогли привести в действие угрозу всеобщей забастовки. Это позволяет говорить о коалиционном звучании политики, а также о железнодорожниках как о субъекте политики с высоким уровнем самосознания. В конечном итоге власть осталась у большевиков, которые также вооружились важным политическим опытом в общественных процессах взаимодействия с железнодорожниками, что впоследствии сыграло немаловажную роль в политике национализации железнодорожного хозяйства. Очевидно, также не случайно, что в числе руководителей железнодорожным ведомством той эпохи оказались известные большевистские политические лидеры, а именно: Л.Д. Троцкий, Ф.Э. Дзержинский, Л.М. Каганович. Их деятельность вышла за пределы осуществления транспортной политики в советском государстве, однако ее важность подчеркивалась и учитывалась ими в реальных политических процессах, участниками которых они являлись.

В годы Гражданской войны (1918-1920) можно выделить следующие направления железнодорожной правовой политики: совершенствование системы управления железнодорожным транспортом; введение чрезвычайных мер для улучшения трудовой дисциплины и повышения производительности труда; развитие нормативно-правовой базы деятельности железнодорожного транспорта. В 1920 г. был принят второй Общий Устав железных дорог РСФСР, который назывался «общим» по причине распада унитарного государства Российской Империи и незавершенности национализации железнодорожного транспорта. Документ был небольшим по объему и написан без тщательной проработки всех вопросов. Впервые за тысячелетнюю историю России появилось федеральное законодательство, к которому относился и этот Устав. Его положения были рассчитаны на перевозки грузов и пассажиров без оплаты в период «военного коммунизма». Через два года этот Устав прекратил свое действие. Впрочем, он не затронул основных устоев железнодорожного законодательства.

Затем 1 августа 1922 г. был введен в действие очередной основной железнодорожный закон - Устав железных дорог РСФСР, в основу которого были положены принципы железнодорожного права, выраженные в основных чертах в действовавшем в течение многих лет на русских железных дорогах Общем Уставе Российских железных дорог издания 1885 г. Однако со времени издания прежнего Общего Устава 1920 г. в экономической политике РСФСР произошли значительные изменения, выразившиеся в допущении частной промышленности и торговли, переводе государственных предприятий на начала автономной хозяйственности, в установлении денежных расчетов между государственными учреждениями и др. В отношении транспорта постановлением Совнаркома от 9 июля 1921 г. была установлена платность перевозок, а затем, согласно постановлению Совнаркома от 16 января 1922 г., на транспорте вводятся начала хозяйственного расчета. Первый общесоюзный Устав железных дорог Союза ССР утверждается правительством СССР и вводится в действие 24 мая 1927 г., но основные нормы, регулирующие перевозки, объем текста, структура и оглавление прежнего устава 1922 г. без изменений переходят в новый. В целом следует заметить, что в первые годы советской власти продолжали действовать дореволюционные нормы правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта.

Социально-политическая роль железнодорожного комплекса в виде объективных потребностей общества, которые аккумулировались советским руководством и оказывались национально-государственными интересами, активно начала проявляться после Гражданской войны. Среди важнейших национальных приоритетов всегда выступали стабильность и развитие, в реализации которых железнодорожному комплексу советским руководством отводилось одно из главнейших мест. Первая мировая, Гражданская войны, а также военная интервенция способствовали значительному разрушению железнодорожного хозяйства, дореволюционный уровень которого был достигнут лишь к 1930-м годам. Транспортные проблемы встали перед страной во всей сложности, поскольку в несколько раз сократились производственные мощности, протяженность магистралей и объемы перевозок.

К большим заслугам советского правительства относится инициация плана ГОЭРЛО (Государственный план электрификации), национального созидательного проекта, ставшего ядром первой большой комплексной программы модернизации народного хозяйства страны. В его реализации проявилась грамотная и дальновидная политика, а также ясная и четкая оценка со стороны советского руководства, чувствующего не только ритм своего времени, но и ритм будущих эпох. В проводимую электрификацию закладывалась не только экономическая и политическая, но и социальная основа, что подчеркивалось тогдашними политиками: «Электрификация всех фабрик и железных дорог сделает условия труда более гигиеничными, избавит миллионы рабочих от дыма, пыли и грязи, ускорит превращение грязных отвратительных мастерских в чистые, светлые, достойные человека лаборатории» . Вообще в политической экономии социализма экономические, политические и идеологические компоненты взаимосвязаны. По утверждению С.Г. Кирдиной: «Экономические отношения в этой теоретической модели образуют так называемый базис общества, а политические и идеологические – его надстройку. Соответственно, надстроечные отношения определяются базовыми. Крылатые ленинские выражения: «Политика есть концентрированное выражение экономики» или «Коммунизм (идея) есть советская власть (политика) плюс электрификация всей страны (материальная база)» образно и четко отражают эту связь». 

 В восстановительный период и в годы индустриального развития правовая политика была направлена на изменение железнодорожного законодательства в соответствии с реалиями экономической и политической жизни страны. Уже с конца 1920-х годов начинается отказ от договорного регулирования железнодорожных грузовых перевозок в пользу их планирования, которое было закреплено в очередном Уставе железных дорог Союза ССР, введенном в действие с 15 марта 1935 г. Так, в первой же статье устава 1935 г. устанавливалось, что «основной обязанностью железных дорог является выполнение государственного плана грузовых и пассажирских перевозок». Годовой, квартальный и месячный планы перевозок по всей железнодорожной сети составлялись Народным комиссариатом путей сообщения и Советом труда и обороны. При этом согласно статье 9 нового устава главной задачей НКПС и его местных органов являлось безусловное и 100 процентное выполнение плана перевозок грузов первой категории. Сохранялись и продолжали развиваться прямые смешанные перевозки с участием других видов транспорта, а также перевозки грузов и пассажиров. Только уголовной ответственности в нем посвящены 11 из 100 статей.

Особое место принадлежало железнодорожному комплексу в процессах конструирования и реального наполнения национальной политики советского политического режима. Конкретные ее проявления выразились в созданных транспортных направлениях, связывающих республики Средней Азии с районами Сибири, центральные районы с северным и южным Уралом через Горький, Казань и Саратов. Все это обеспечивало планомерное экономическое освоение новых территорий, развитие индустрии Поволжья, Южного Урала, Казахстана и Западной Сибири, повышение экономического потенциала страны и укрепление ее обороноспособности. Была продолжена историческая линия России, которая складывалась как политический, хозяйственный и административный союз земель, этносов, культур, скрепленный общегосударственными ценностями и интересами.

За достаточно небольшой исторический период – 23 года – в развитие транспорта и связи в СССР было вложено большое количество материальных затрат и человеческого труда. Протяженность всех магистралей к 1941 году достигла 106,1 тыс. километров . Грузооборот дорог возрос в 5,6 раза по сравнению с 1913 годом, а протяженность железнодорожной сети – 1,5 раза . Усилилась ремонтно-промышленная база железнодорожного транспорта, которая включала к 1941 году 91 завод . За предвоенный период во многом благодаря приоритетности развития транспорта были созданы условия и для развития основных базисных отраслей экономики. Прежде всего топливно-энергетической, черной и цветной металлургии, химии, машиностроения. В социальном плане значительно расширились коммуникационные возможности тогдашнего общества как системы отношений между людьми, которую уже следовало рассматривать как феномен, во многом связанный с широким применением техники. Значительный прогресс в советской научно-технической сфере способствовал тому, что расстояние перестало ассоциироваться с барьером в процессах взаимодействия между людьми, особенно в условиях огромных масштабов СССР.

Подчеркнем, что проведенная техническая революция в железнодорожном комплексе за столь короткий срок стала возможной благодаря принятым концептуально-содержательным законам и правовым актам, политическим программам, а также всеобщему энтузиазму народа. В массе своей люди верили проводимой созидательной политике советского правительства и были горды собственным участием в преобразовании страны. Ясные и понятные им национальные задачи и приоритеты вызывали к действию огромный народный потенциал, который выражался в совокупности общих для членов данной социокультурной общности интересов и потребностей, удовлетворение и защита которых являлась необходимым условием ее существования и идентичности в качестве субъекта истории.

Можно с уверенностью утверждать, что в тот период родилась невиданная до сих пор народная энергия, которая в прямом смысле становилась двигателем прогресса. По оценкам исследователей, рост производительности труда возрос в 2,7 раза, как результат деятельности 1,5-миллионного коллектива работников, занятых на эксплуатации, в частности, железнодорожного хозяйства. Успешный рост уровня производительности труда позволял существенно экономить на использовании человеческих ресурсов. Так, при сохранении даже высоких показателей производительности труда 1935 года (начало «стахановско-кривоносовского» движения на железнодорожном транспорте) для освоения объема перевозок 1940 года потребовалось бы дополнительно к фактически имеющимся работникам более полумиллиона человек, или около 30 процентов . Чрезвычайная экономическая полезность и важность указанных процессов подчеркивалась тем, что страна испытывала большое напряжение в трудовых ресурсах, а вскоре была вынуждена вступить в войну.

По мере развития науки и техники совершенствовалась и система электроснабжения электрифицированных железных дорог. Если с 1926 по 1959 годы электрификация магистралей осуществлялась только на постоянном токе, то с 1959 года началось широкое внедрение более прогрессивной и экономически эффективной системы электрификации на переменном токе.

Проведение столь объемного мероприятия, возведенного в статус национально-государственных приоритетов, объяснялось тем, что с середины 50-х годов железнодорожный транспорт стал испытывать серьезные производственные трудности, требующие необходимой модернизации. В результате этого руководящей политической элитой страны было принято решение о реконструкции железнодорожных магистралей на базе электрификации и широкого внедрения тепловозной тяги, которые быстрыми темпами начали воплощаться в хозяйственную практику.

С 15 апреля 1955 г. вводится в действие новый послевоенный Устав железных дорог СССР, утвержденный 8 декабря 1954 г., который просуществовал 10 лет. От предыдущих документов он выгодно отличался обстоятельностью и лучшей юридической проработкой. Устав определял обязанности дорог по обеспечению потребностей страны в перевозках грузов, пассажиров и взаимоотношения с другими отраслями экономики и видами транспорта. В нем отсутствовали меры репрессивного характера за неисполнение уставных норм. Кроме того, в этом уставе была заметно сужена монопольная компетенция МПС по изменению элементов перевозочного процесса. Вместо тарифного комитета тарифы стали утверждаться правительством. Накопленный опыт правотворчества позволил уже отдельными разделами регламентировать порядок составления и выполнения плана перевозок, эксплуатацию железнодорожных подъездных путей, взаимодействие железных дорог с другими видами транспорта.

В связи с некоторым развитием имущественных отношений устав перерабатывается и приводится в соответствие с гражданским законодательством. Новый Устав железных дорог Союза ССР был утвержден Советом Министров СССР 6 апреля 1964 г. Он определял обязанности, права и ответственность дорог, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользующихся железнодорожным транспортом, что явилось шагом вперед в транспортно-правовом отношении. Расширились права начальников дорог, отделений и станций по принятию решений по перевозочной деятельности в пределах этих подразделений.

Впоследствии значение электрификации вышло далеко за пределы железнодорожной отрасли, во многом из-за особенностей электроэнергетики, поскольку именно эти две отрасли материального производства имели и сохраняют до сих пор большую возможность оказывать существенное влияние на деятельность и развитие практически всех отраслей государственного хозяйства. Подчеркнем, что в соответствии с предъявляемыми требованиями энергетическая система страны и ее железные дороги были созданы как единые мощные производственно-экономические структуры, не подлежащие дроблению на части в результате сложившихся географических, климатических, экономических, политических, идеологических условий.

В итоге по данным на 1985 г. протяженность электрифицированных железных дорог в СССР составляла более 45 тыс. км , что позволило занять первое место в мире по показателю уровня электрификации, а, следовательно, высокого научно-технического и общего инженерного уровня. По данным на 1967 г. по темпам электрификации США отставали от СССР на 26,2 тыс. км, Советский Союз также опережал Италию, Германию, Францию, Японию вместе взятые. Металлический фонд железнодорожного транспорта в США был вдвое больше, чем в СССР, хотя грузооборот советских железных дорог превышал американский более чем в два раза, несмотря на то, что расстояния перевозок больше. Себестоимость перевозок в СССР оставалась в несколько раз ниже, чем на железных дорогах других стран. Например, в 2,5–3 раза ниже, чем в США . Своим трудом железнодорожники в СССР обеспечивали провоз через километр пути в шесть раз больше грузов, чем в США, и в 25 раз больше, чем в Италии . Приведенные данные свидетельствуют об эффективности работы советских железнодорожников, целесообразности и политической дальновидности со стороны государственного управленческо-правового аппарата при осуществлении железнодорожной политики.

***

Таким образом, развитие и функционирование российского железнодорожного комплекса предстает как особая составляющая политико-правового процесса. За более чем 175 летнюю историю своего существования он был и источником, и в определенной степени базисом прорывных технологических и модернизационных успехов российского общества и государства. Важно отметить, что создание Транссибирской магистрали позволило России последовательно и надежно закрепить национальные позиции не только на Дальнем Востоке, но и в Восточной Азии в целом. Транспортный фактор, в частности, железнодорожный использовался российской властью и как средство и как механизм политического влияния, а также правового позиционирования, например, в процессах обеспечения взаимосвязи метрополии с удаленными районами.

В осуществлении и успешном проведении масштабных государственных программ и проектов модернизации советского периода роль железнодорожного комплекса являлась достаточно значимой, а в некоторые периоды – одной из ключевых. Руководители новой советской системы государственного обустройства сразу осознали прямую зависимость между функционирующими и нормально работающими железнодорожными магистралями и укреплением политико-правового режима государства. В.И. Ленин считал железнодорожный транспорт материальной основой социализма. Сталинская транспортная политика также была рассчитана на перспективу, благодаря которой был внесен весомый вклад в индустриализацию страны, победу в Великой Отечественной войне, послевоенное восстановление, а также осуществлен выход на максимальные объемы промышленного производства. Именно в этот период появилась одна из крупнейших транспортных систем в мировом пространстве, которая превосходила многие мировые аналоги.

Централизованное и вертикально интегрированное управление железнодорожным комплексом в советский период во многом позволило создать мощную основу отечественной промышленности и сельского хозяйства. Проведенный анализ показал, что само управление железнодорожным комплексом, а также его эксплуатационные показатели являлись одними из самых эффективных в мире. Значительные структурные и модернизационные сдвиги, проводимые и связанные с железнодорожным комплексом в результате мероприятий, санкционированных и инвестируемых государством, приводили к существенному повышению эффективности не только его работы, но и работы всей социально-экономической системы страны.

При анализе исключительно правовых основ можно утверждать, что железнодорожное законодательство в исторической ретроспективе позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, оно идет вслед за меняющимися условиями экономического развития государства (от концессионной частно-хозяйственной к государственно-капиталистической системе хозяйства и формированию государственного сектора железных дорог, затем от централизованного планирования к рыночным отношениям), а с другой - сохраняется консервативность и незыблемость основ железнодорожного хозяйства.

История государства и права России позволяет исследовать формирование и развитие правовой политики как одной из основных составляющих государственной деятельности, проследить на конкретном историко-политическом и правовом материале тенденции ее развития, институционализации и воздействия на различные процессы жизнедеятельности общества. Взгляд на развитие хозяйственных институтов в России (в частности, железнодорожный комплекс) через призму политики и права в историческом контексте позволил понять систему объективных и субъективных факторов в механизме влияния на формирование и реализацию государственной политики, ее институционализацию на уровне государственно-правового инструментария воздействия на различные процессы в стране.

В конечном итоге, все это позволило выявить устойчивые процессы в использовании политико-правовых институтов в решении современных проблем модернизации и учесть исторический опыт разработки политико-правовых подходов. Обеспечить принятие государственной властью эффективных управленческих решений и издание своевременных законодательных актов с учетом национальных традиций и сформировавшейся ментальности российского общества, увидеть в оценке прошлого перспективы выхода из современных проблем, многие из которых детерминированы историческим прошлым.