Реформирование ОАО "РЖД": некоторые штрихи

Реформационные периоды в жизни российского государства на разных исторических этапах всегда вызывали неоднозначные суждения и оценки. Подвергая критике господствующий до этого уклад жизнеустройства, реформаторы сталкивались с большим комплексом противоречий и сложностей, которые особенно обнажались во время смены форм бытия.

Особую актуальность для российской железнодорожной отрасли на современном этапе приобретает решение следующих задач –совершенствование железнодорожного законодательства, создание правовой базы проводимых в отрасли реформ, гармонизацию российского и международного законодательства в области железнодорожного транспорта, проведение эффективной тарифной политики, создание действенного правового механизма для привлечения инвестиционных ресурсов, прогнозирование стратегических рисков, связанных с функционированием железнодорожного транспорта в РФ.

Концепция и программы реформирования железнодорожного комплекса России, последовательно претворявшиеся в жизнь, были построены по западной (либеральной), весьма спорной и по большому счету не опробованной модели, не учитывающей ни исторических, ни географических, ни экономических особенностей России и ее роли в СНГ. При этом работа железнодорожных комплексов зарубежных стран в условиях рыночной экономики не дает однозначного вывода об ощутимой эффективности их деятельности в рамках созданной либеральной модели.

Решение демонтировать советскую систему хозяйствования, что, на сегодняшний день, совершенно очевидно, было сопряжено с исключительно высокой ответственностью и рисками и по большому счету являлось вызовом экономической, правовой и социальной науке. Принципиальной установокой программы реформ в России в 90-е годы XX века после ликвидации советского строя было проведение приватизации, в результате чего произошел демонтаж промышленной инфраструктуры огромной и экономически мощной индустриальной страны и принятие новым либеральным политическим режимом к исполнению программы МВФ (Международного валютного фонда – банка), действия которого во многом подконтрольны США (прежде всего интересам американского банковского сектора) и согласуются с его политическими и экономическими интересами. По этому поводу всемирно известный исследователь М. Кастельс отмечал: «К тяжелым последствиям привел тот факт, что в России МВФ применил свою старую тактику, хорошо известную в третьем мире: «оздоровить» экономику и подготовить ее для иностранных капиталовложений даже ценой разрушения общества».

Примерно половину всей техносферы России представляла собой промышленность и соответственно ее важный инфраструктурный элемент – железнодорожный комплекс, которые были неразрывно связаны со всеми системами жизнеобеспечения страны. В этой части техносферы были сосредоточены высокоорганизованные потоки материи и энергии колоссальной интенсивности, огромные запасы материальных ценностей и потенциальные источники опасности. Здесь находилось более трети рабочих мест страны. В свое время акад. Ю.В. Яременко высказал предположение, что главным препятствием применения рыночных методов даже в индустриально развитой экономике является ее структурно-технологическая неоднородность, поскольку в ней имеется комплекс отраслей жизнеобеспечения, сворачивание или остановка функционирования которых влечет остановку деятельности большого числа или даже всех хозяйствующих субъектов и в конечном итоге станет чрезвычайно дорого для всего общества. К таким отраслям жизнеобеспечения с полным основанием можно отнести и российский железнодорожный комплекс, который как достаточно большая система складывался исторически. Он связан со многими сторонами хозяйственной жизни Российского государства и не может быть быстро переделан согласно волевому решению того или иного политика или идеолога. Данный тезис подтверждается и развернутыми исследованиями С.Г. Кирдиной по поводу обустройства институциональных матриц российского общества и государства, которые связаны с совершенно определенным характером их существования и функционирования.

За период реформирования российского железнодорожного комплекса, начало которого можно обозначить 1991 годом, сложилось несколько направлений относительно его перспектив развития и модернизации.

Так называемое реформаторское направление исповедовало идею о том, что либерализация экономики, в том числе и железнодорожного комплекса, – это общемировая тенденция, и Российской Федерации стоит неукоснительно следовать ей, если она хочет войти в глобальную систему мироустройства и получать от этого процесса очевидные выгоды. В реальности осуществлялся курс политики приватизации (разгосударствления) в масштабах огромной страны. Рациональные доводы о том, что железнодорожный комплекс, находясь в государственной собственности практически с конца XIX века и имея монопольное положение, работал весьма эффективно и демонстрировал примеры уникальной технической, управленческой и научной деятельности, радикальными реформаторами не учитывались, так же как и то, что признание коммунального характера железнодорожного комплекса было отражено на уровне государственного законодательства. В принятых законах РФ «О федеральном железнодорожном транспорте» было определено, что «железнодорожный транспорт является единым производственно-технологическим комплексом», и это во многом закрепляло невозможность его организационно-экономического расчленения.

Однако, с сентября 2011 года, после завершения формирования ВГК (Второй грузовой компании), инвентарный вагонный парк РАО «РЖД» перестал существовать. Предыстория этого вопроса такова – старт реформе был дан 18 мая 2001 года утверждением Правительством российской Федерации «Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте». До момента создания ОАО «РЖД» Министерство путей сообщения совмещало в себе функции и федерального органа исполнительной власти, и действующего хозяйствующего субъекта железных дорог. С началом реформы эти функции были разделены, а МПС РФ упразднено. С целями структурной реформы отрасли согласились практически все. Среди них было повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, создание единой транспортной системы, снижение народнохозяйственных затрат на перевозки грузов, удовлетворение растущего спроса на услуги. Среди провозглашенных принципов и задач ключевым было определено развитие конкуренции в сфере перевозок грузов. Можно смело утверждать, что конкуренция была поставлена во главу угла проводимых реформ.

Добавим, что эта беспрецедентная по своей направленности и масштабу программа либеральных рыночных реформ никогда не содержала мнения сообщества, основанного на техническом анализе и зафиксированного в принятых в науке формах, не появлялись целостные тексты и выступления, которые затем были бы представлены в научной литературе как рациональные умозаключения, определяющие парадигму.

Концепции и программы реформирования железнодорожного комплекса России, последовательно претворявшиеся в жизнь, также были построены по западной, весьма спорной и, по большому счету, не опробованной модели, не учитывающей ни исторических, ни географических, ни экономических особенностей России и ее роли в СНГ, и за его пределами. Дело в том, что одна ширина колеи с Россией существует в Монголии, Финляндии, Афганистане и др. При этом работа железнодорожных комплексов зарубежных стран в условиях рыночной экономики не дает однозначного вывода об ощутимой эффективности их деятельности в рамках созданной либеральной модели.

После завершения первого этапа реформы на железнодорожном транспорте, который проходил в 2001 – 2003 годах, были разделены функции государственного регулирования (Минтранс РФ) и хозяйственного управления (РАО «РЖД»). Кроме того, была подготовлена обширная нормативно-правовая база проведения дальнейших процедур реформирования. Здесь стоит отметить единовременное принятие в 2003 году пакета из 4-х законов: «О железнодорожном транспорте», «Устав железнодорожного транспорта», «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О естественных монополиях»», «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».

Среди целей второго этапа структурной реформы , который проходил в 2003 – 2005 годах, было определено развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок. Новые перевозчики де-факто образованы не были, хотя формально несколько компаний объявили себя таковыми. Было введено в действие положение о лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте , которое позднее было признано утратившим силу.

Вместо увеличения числа перевозчиков на железных дорогах страны было решено создать конкуренцию на рынке подвижного состава – грузовых вагонов. Можно сказать, что появился новый субъект рынка – это «оператор – собственник подвижного состава». Это кампании, которые на правах собственности или на любом другом законном основании владеют грузовыми железнодорожными вагонами.

Отказом со стороны РАО «РЖД» от владения подвижным составом и его перераспределением в частные коммерческие структуры стало начало третьего этапа структурной реформы (2006 – 2010 гг.). В рамках железнодорожного холдинга была создана дочерняя компания ОАО «Первая грузовая компания», которой было передано около 200 тыс. вагонов из существовавшего тогда инвентарного парка РАО «РЖД». В результате нескольких сделок в 2011 – 2012 годах все 100 процентов акций компании были проданы в частные руки. В распоряжении правительства 100 процентов акций были оценены всего в 167 млрд. рублей. В итоге «Первую грузовую компанию» получил В. Лисин, превратив свой холдинг UCL (Независимую транспортную компанию), которая обслуживала в основном перевозки Новолипецкого металлургического комбината, в крупнейшую в России транспортную группу. Акции «Первой грузовой компании» были проданы за 125,5 млрд. рублей. Фактически каждый вагон, находящийся в собственности или управлении «Первой грузовой компании», достался победителю торгов за 530 000 рублей (это при том, что цена нового полувагона составляла около 2,2 млн. рублей).

Кроме того, «в конце 2009 г. основным предметом споров Министерства транспорта РФ и РАО «РЖД» была модель рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 г. РАО «РЖД» при поддержке консалтинговой компании McKinscy (Маккинзи) представили свое видение дальнейшего развития отрасли. Участники рынка с некоторыми из идей РАО «РЖД» не согласились. А Минтранс, позиционирующий себя как поборник конкурентных отношений, твердо встал на защиту операторского движения». В этой связи примечательно, что консалтинговая компания McKinscy (Маккинзи) является по сути дела транснациональной корпорацией со штаб-квартирой в Нью – Йорке, специализирующаяся на стратегическом управлении и имеющая представительства более чем в 60-ти странах мира, в современной России она также имеет свое официальное представительство.

Выверенным и точным, а также четко характеризующим ситуацию являлось мнение Н.С. Конарева – министра путей сообщения СССР с 1982 по 1991 гг. Он заявлял: «Реформа нацелена на выполнение требований Международного валютного фонда и Европейского банка реконструкции и развития, ведущих к дезинтеграции транспортной системы страны и ее деградации», а также заявление тогдашнего директора Института управления на транспорте В.А. Персианова: «Стратегия реформ в целом, включая сферу естественных монополий, принималась властью преимущественно под давлением и в интересах бизнеса. Реформирование железнодорожного транспорта, например, прошло практически по моделям Европейского банка реконструкции и развития и Международного валютного фонда».

Представители современного российского обществознания обозначенную выше настойчивость в проведении либеральных реформ определяли как разрушение главного инструмента российской либеральной власти – рационального мышления. Можно назвать это торжеством виртуального над реальным. С.Г. Кара-Мурза утверждает: «Вообще во время перестройки и реформы российская интеллигенция с какой-то наивной, готтентотской безответственностью одобряла разрушение сложнейших структур, являвшихся замечательным творением нашей цивилизации. Причем нередко речь шла и идет о творениях уникальных, содержащих в себе неуловимую духовную компоненту, так что нет уверенности, что эти структуры вообще удастся возродить после их гибели. Процесс этого тупого и бездумного уничтожения сложных систем, которые создавались предыдущими поколениями (причем не только советскими), продолжается и сегодня. Это можно сказать и о школьной реформе, и о планах расчленения единой железнодорожной или энергетической системы, и о многих других планах». Исследователь А.С. Панарин победу ценностей либерализма усматривал в утверждении господства в сознании людей установок номинализма, где центральной фигурой является индивидуальный собственник, подсчитывающий только личную выгоду, причем в масштабах своего индивидуального времени. Он пишет: «Ясно, что то, что может быть наиболее перспективным для экономики в целом: инвестиции в инфраструктуру, в долгосрочные фонды, в систему коммуникаций, равно как и вложения в систему образования, науки и культуры, - на его индивидуальном уровне не воспринимаются как рентабельные, то есть сулящие ему лично скорую и ощутимую отдачу».

В итоге, по данным официального сайта компании (www.rzd.ru) можно найти названия и координаты около 123 дочерних компаний. Реального количества дочерних и зависимых компаний в структуре РАО «РЖД» не знает никто, поскольку каждая такая компания создала десятки своих дочерних компаний, а те, в свою очередь десятки своих, и т.д. Места их регистраций, собственники, виды деятельности и финансовые результаты, в большинстве своем, ушли с информационного поля. Лишь редкие лидеры отрасли, например ОАО «Трансконтейнер» стали публичными и провели размещение своих акций в Лондонском Сити – крупнейшем мировом финансовом центре.

Указанные выше организации (МВФ, ЕБРР, консалтинговая компания McKinscy (Маккинзи), Лондонский Сити) активно связаны с процессами глобализации мирового пространства, которую в форме международного проекта следует рассматривать, на наш взгляд, в виде комплексной и крайне агрессивной конкурентной борьбы. По словам М. Кастельса: «Главными агентами в становлении глобальной экономики были правительства, особенно правительства стран «Большой семерки», и их международные институты, Международный валютный фонд, Мировой банк и Всемирная торговая организация. Три взаимосвязанных политических курса создавали основы для глобализации: дерегулирование внутренней экономической деятельности (начиная с финансовых рынков), либерализация международной торговли и инвестиций, приватизация компаний общественного сектора (зачастую продаваемых иностранным инвесторам). Эта политика, начавшая проводиться в Соединенных Штатах в середине 1970-х годов, в Англии в начале 1980-х и в том же десятилетии получившая распространение в европейском сообществе, в 1990-х годах стала доминирующей в большинстве стран мира, общепринятым стандартом в международной экономической системе».

Для развития конкуренции на железнодорожном транспорте принципиальное значение имеет содержание закона «О естественных монополиях». Представленный закон нормативно закрепляет понятие рынка естественной монополии. В статье 3 ФЗ № 147 в частности сказано, что «естественная монополия – это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства) …». А в статье 4 ФЗ законодатель в качестве субъекта регулирования естественной монополии указал железнодорожные перевозки, при этом, уточнив, что правительству Российской Федерации предоставляется право перейти от регулирования деятельности в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности по предоставлению услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Структура перевозок железнодорожного транспорта претерпела важные изменения, которые отразили структурную перестройку всей экономической системы страны. Существенно упала доля перевозок продукции конечных отраслей – машиностроения, легкой, пищевой промышленности, строительных материалов. По сравнению с 1990 годом в 2000-м году сильно увеличились удельные веса перевозок каменного угля, нефтяных грузов, руды и металлов. Так, в 1990 г. главные сырьевые и экспортные грузы (уголь, нефть и руды с черными металлами) в сумме составляли 42,9 процента объема железнодорожных перевозок, а в 1999 г. – 58 процентов . С 2000 года по настоящий момент ориентация российской власти на экспорт сырья как основной источник дохода бюджета не изменилась. С точки зрения государственной безопасности это означает, что если раньше железнодорожный комплекс больше обслуживал внутреннюю экономику, обеспечивая транспортировку конечной продукции, то теперь в значительной степени, а иногда и в основном, переключился на экспортные сырьевые потоки. Таким образом, увеличивая сырьевую ориентацию экспорта, Россия создала для себя угрозу зависимости от мировых, прежде всего, финансовых центров, а отчасти и промышленных центров.

Содержание политико-правовых процессов приватизации и реструктуризации представили широкие экономические возможности, прежде всего, для крупных иностранных компаний-поставщиков железнодорожной техники или даже отдельных государств, которым они выгодны. В качестве характерного примера отметим, что «ускорение процессов приватизации железных дорог в развивающихся странах способствовало глобализации железнодорожной промышленности, что привело к возникновению новых рыночных возможностей, выходящих за пределы североамериканского рынка». На фоне этого практически до 2005 года главным направлением российской государственной промышленной политики, в частности, в железнодорожном машиностроении являлось противодействие консолидации предприятий отрасли, что подтверждается целым рядом проведенных исследований.

Глобализация потребовала соответствующего мышления, подхода к миру как единому целому. Новая мировая ситуация поставила под сомнение исключительную роль национальных государств, поскольку произошло ослабление традиционных, территориальных, социокультурных и государственно-политических барьеров, некогда изолировавших народы друг от друга и наряду с этим предохранявших их от неупорядоченных внешних воздействий. Произошел процесс «становления новой, беспротекционистской системы международного взаимодействия и взаимозависимости». Новый политический порядок, а именно порядок глобализации, с новой конфигурацией возглавляющих его органов и наций объявил, что будет мировым. Возможно, это плохо для всего человечества, а не только для России, так как вновь не дает возможности никому остаться в стороне. В складывающихся условиях Россия вряд ли может существовать в изоляции от остального мира. Скорее наоборот, она будет вовлечена и уже активно вовлекается в продолжающийся процесс трансформации системы международных отношений, но уже в сложившихся условиях «однополярного» мира, явившегося следствием поражения СССР в холодной войне.

Проведенная реструктуризация железнодорожного комплекса России значительно усложнила систему его управления. Она стала более дорогостоящей, с большой избыточностью и дублированием функций на всех уровнях управления. Отметим, что контроль за деятельностью многочисленных транспортных предприятий из центра серьезно ослаблен, что существенно затрудняет проведение единой государственной транспортной политики, преследующей интересы широкого круга социальных субъектов. Рост числа коммерческих посреднических структур, обособление в едином производственно-технологическом комплексе отдельных железнодорожных служб и предприятий, дезинтегрируя сеть, не может не сказаться на процессах, связанных с социально-политической и экономической безопасностью страны, занимающей одну восьмую часть суши.

Приходится констатировать, что в процессах реформирования и либерализации железнодорожного комплекса по его управленческой схеме был нанесен серьезный удар, который выразился в отделении функций хозяйственного ведения от функций государственного управления. В тоже время, анализ имеющегося политико-управленческого опыта показывает, что выполнение МПС (министерство путей сообщения) функций государственного и хозяйственного управления продиктовано историей (ведомство путей сообщения существует в России с 1798 года, железнодорожное – с 1865 года), общественной потребностью и задачами обеспечения обороноспособности. Основная идея, которая лежала в основе развития транспорта дореволюционной (царской) и послеоктябрьской (советской) России заключалась в целостности и вертикальном единстве управления железнодорожным комплексом страны. Крупные размеры предприятий также являлись отличительной особенностью производственных структур отечественного железнодорожного комплекса. Процесс их укрупнения традиционно продолжился по аналогии и в советский период. Так, были сохранены генеральные схемы организационных структур в принципиальной своей части, зарождение которых относилось еще к дореволюционному периоду. Проверенные более чем 70-летним опытом работы в послереволюционный период эти схемы смогли оказаться жизнеспособными и в период хаотичного рыночного реформирования, что подчеркивает правильность и целесообразность их внедрения. В частности, даже зарубежными исследователями отмечалось, что «в постсоветское десятилетие российские железные дороги остались основой деморализованной экономики, сохраняя большую часть советской практики».

Принимая во внимание отмеченное, можно констатировать, что стране необходима новая железнодорожная политика и методология ее осуществления, которая включала бы в себя геоэкономическую стратегию развития железнодорожного комплекса РФ в XXI веке, а также пути, возможности и пределы его интеграции в мировую транспортную систему в борьбе за мировой доход. В современной России остро обозначилась проблема дефицита научно обоснованных подходов к построению единой стратегии развития транспортного комплекса страны, обострилась потребность в комплексном экспертно-аналитическом обеспечении принятия решений в области транспортной политики.

***

Проведенный выше анализ реформирования и реструктуризации российского железнодорожного комплекса позволяет заявить, что несмотря на многократные преобразования за последние 15 лет, эффективная организационная форма железнодорожной транспортной системы так и не найдена. Вызывает большие сомнения необходимость ее реформирования по тем сценариям, которые предлагались радикальными реформаторами и активно претворялись в реальной действительности. Либеральная модель реформирования не способна решить многочисленный ряд проблем, связанных с железнодорожным комплексом, который призван обеспечивать решение задач, имеющих отношение к национальной безопасности и национальным интересам современной России. Игнорирование исторического опыта, а также логики создания одного из самых мощных в мире железнодорожных комплексов, выражающееся в поверхностном и непродуманном отношении к процессам реструктуризации системообразующей отрасли, может грозить серьезными последствиями как для российского государства, так и для созданного РАО «РЖД», а также пользователей его услугами. Исключить такие последствия возможно только при объективной оценке негативных сторон реформы и выработке дальнейших направлений ее корректировки. С помощью конкретной политики в контексте либеральной парадигмы можно как стабилизировать систему, так и ввергнуть ее в хаос, однако ее значение может быть оценено только в том случае, если будущее видится устойчивым и предсказуемым.

Очевидно, что отрасль было можно и нужно улучшать и модернизировать, а не дестабилизировать, преследуя нередко ограниченные корпоративные, как правило, расходящиеся с общественными интересами цели. Созданный во многом в советское время железнодорожный транспорт, несмотря на катастрофический экономический спад последних 20 лет, сумел сохранить костяк своего производственного и социального потенциала. Более того, он сохраняет способность к быстрому подъему в случае общего экономического роста и увеличения спроса на перевозки, поскольку в прошлом создавался на основе больших капитальных вложений, что позволило сдерживать рост тарифов на перевозки и существенно поддержать промышленность и сельское хозяйство в период либеральных реформ. В период, так называемых, «путинских» изменений железнодорожный транспорт обеспечил устойчивое удовлетворение спроса на перевозки и способствовал подъему экономики, в том числе льготными условиями стимулирования материального производства. Однако не испытывая государственной поддержки в проведении модернизационных мероприятий, российский железнодорожный комплекс практически исчерпал свои внутренние резервы, поскольку его основные производственные фонды стремительно стареют и обновляются не в должном объеме, как того требует «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года».

Ситуацию с обеспечением устойчивой работы железнодорожного комплекса в долгосрочной перспективе нельзя признать удовлетворительной, в то время как он является одной их инфраструктурных основ российского государства и его экономической системы, определяет возможности поступательного развития как отдельных регионов, так и страны в целом. В этой связи он должен рассматриваться как государствообразующий фактор, обеспечивающий удовлетворение потребностей населения и экономики в перевозках и являющийся основой безопасности и стабильности российского общества и государства. Не вызывает возражений и тезис о том, что жизнь из нашей экономики и общества будет уходить по мере износа инфраструктуры и основных фондов, доставшихся от советской эпохи.

В качестве определенного приоритета и итога отметим, что должна быть сохранена отработанная десятилетиями централизованная система управления железнодорожным комплексом. Мировым и отечественным опытом выявлен тот императив, что управленческие новации не должны подрывать централизованную управляемость перевозочным процессом на стратегически важных железнодорожных магистралях или затруднять решение задач обеспечения перевозок государственной значимости. Очевидным и проверенным практикой является тот факт, что находящийся под жестким государственным контролем железнодорожный комплекс наполняет бюджетную сферу более внушительно. Отпущенный функционировать в автономном режиме, он будет увеличивать негативные тенденции и углублять общую кризисную ситуацию.

Политико-правовой и методологической основой реформирования системы управления и работы железнодорожного комплекса РФ должен быть взвешенный комплексный подход, так как по своей природе он является единым вертикально интегрированным производственно-технологическим комплексом и важным залогом национальной безопасности современной России.