Реформы государственного аппарата вещь весьма сложная. Нужно, чтобы органы управления эффективно реализовывали собственные функции, не требовали больших затрат на содержание госслужащих, не пересекались с предметами ведения других органов. Периодически в государстве возникают стремления что то поменять в государственной машине. Вдруг она поедет резвее, будет требовать меньше топлива при большем КПД, да и вообще будет однозначно лучше чем прежнее.
В одной советской песне пелось: "есть у революции начало, нет у революции конца ...". У административной реформы (любой) так же есть начало, но конец уловить сложно. Даже следующая реформа по сути продолжение предыдущей. Сравнительно недавно умолкли пушки на полях сражений административной реформы попытавшейся выстроить государственный аппарат в России в традиционно немецком стиле, разделив на министерства - высшие органы исполнительной власти вырабатывающие основы государственной политики в той или иной сфере, государственные агентства, осуществляющие управление подотчетными организациями, учреждениями предприятиями и государственные надзоры, призванные осуществлять мероприятия по контролю и надзору в определенной сфере деятельности. Такая схема весьма сносно работала в Германии и на российской почве в общем то не вызывала больших нареканий.
Да, оно имело некоторые весьма странные образования. К числу таких, например, можно отнести Минздравсоцразвития в рамках которого были объединены сферы как здравоохранения, так и труда и социальной защиты населения. Нет, разумеется, никто не оспаривал и, наверное, не будет оспаривать, что и труд и социальная защита населения и здравоохранения это социальные вопросы. Вот только результат был немного удручающий. Если руководители министерства были врачами, то о сферах труда и соцзащиты по какой то причине забывали. Если же министром становился представитель сферы социальной работы, то здравоохранение начинало чувствовать себя обделенным. Эта социальная химера просуществовала с десяток лит и наконец то в нынешней структуре Правительства распалась на положенные части - Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ.
Но иногда внутри российского государственного аппарата возникали мелкие стычки, вносившие во вроде бы отлаженный механизм новые интонации. Из наиболее памятных, например, эпическая борьба экс-министра образования А.А. Фурсенко и руководителя федерального агентства по образованию Н.И. Булаева по поводу полномочий и распределения бюджетных средств. Минобразования указывало на неэффективность работы Агентства, последнее в свою очередь отбивалось констатацией специфичности собственных функций. В результате этой битвы Министерство поглотило Агентство и стало самостоятельно заниматься работой с подшефными образовательными организациями. Для выполнения этой весьма масштабной деятельности внутри Минобразования было создано специальное управление колоссальных размеров и столь же колоссального бюрократизма, которое на протяжении нескольких лет пыталось наладить нормальную работу с ВУЗами. Еще одним примером изменений является передача функций многострадальной ныне расформированной Рособоронпоставки целой совокупности ведомств (Минобороны, МВД и т.д.).
Порой перемены в государственном аппарате являются необходимыми и существенно улучшают управленческую деятельность в той или иной сфере. Порой наоборот, такие изменения являются результатом политических амбиций конкретных руководителей и не приводят к улучшению ситуации.
Сегодня в средствах массовой информации промелькнуло сообщение, что рассматривается вопрос о создании некоего суперминистерства включающего в себя Министерство Финансов РФ и Минэкономразвития РФ. То есть вместо двух структур, осуществлявших совершенно разные функции, предлагается создать монстра, который одной рукой будет обеспечивать стабильность финансовой системы России, а другой осуществлять финансирование приоритетных государственных проектов в области экономики. В принципе если мы посмотрим на опыт большинства стран то минэкономики и минфин уживаются весьма сносно. В Германии наличие Федерального министерства экономики и энергетики не мешает существованию Министерства финансов ФРГ, как впрочем и еще одному ведомству Федеральному министерству экономического сотрудничества и развития Германии. В Италии наряду с министерством экономики и финансов существует Министерство экономического развития. Во Франции существование министерства экономики и финансов допускает наличие еще целого комплекса министерств: Министерство промышленности, Министерство внешней торговли, Министерство ремесел торговли и туризма, Министерство реформирования государства, децентрализации и общественных функций. Над всем этим многообразием высится Генеральный секретариат министерства экономики и финансов Франции. Таким образом, в большинстве стран функции финансового регулирования и экономического развития разделены по разным ведомствам и их существование нисколько друг-другу не мешает.
Но в чем же проблема такого слияния, спросите Вы?
Предлагаемое суперминистерство, во-первых, столкнется с непомерным объемом работ, что потребует существенного перераспределения функций внутри такой структуры, вплоть до появления министерств внутри министерства, не говоря уже о появлении фракций вокруг замов министра, пытающихся отстоять ту или иную позицию. Скорее всего проблемы объема работ будут решены традиционно - кадровым усилением нового министерства. Однако это скорее всего подорвет бюджетный эффект от слияния ведомств, так как не приведет к существенному сокращению кадрового состава.
Во-вторых, Министерство окажется заложником одной из крайностей - либо максимального сбережения ресурсов (вспомним заявления А.Кудрина, который в тучные года для нашего бюджета ратовал за неприкосновенность суверенных фондов, куда стекались нефтяные доходы) либо направления их на инвестирование промышленности, о чем неоднократно заявляло руководство Минэкономразвития, рассматривая суверенные фонды как источник инвестиций. Я не берусь в рамках данной статьи разрешить вопрос о том, кто был прав, а кто заблуждался по данному вопросу, однако, очевидно, что в большинстве вопросов мнения Минфина и Минэкономразвития радикально расходятся. И вероятно дело даже не в том, что, как полагают отдельные эксперты, в Минфине окопалась группа сторонников либерального подхода к экономической реальности и мешает развиваться России, а в Минэкономразвиития противоположная им в убеждениях группа стремящаяся отбить хоть какие то деньги на инвестиции в экономику. Дело в изначальной нацеленности министерств: Минфина - на сбережение финансов, Минэкономразвития - на расходование. А доминирование любой позиции будет крайне болезненно для страны.
В-третьих, представленная структура может внести диссонанс в бюджетные отношения, учитывая, что нужды развития экономики будут приоритетными для данного министерства (так как за них оно и будет отвечать), а остальные затраты государства станут рассматриваться как второстепенные. Представьте сами, если бы Вы были руководителем одного из отделов в крупной компании и вдруг Вам выпала бы возможность руководить всеми финансами предприятия! Воспользовались бы Вы возможностью финансирования своих программ в первую очередь, по сравнению с программами других отделов? Очевидно, что в той или иной мере, Вы себя не обидите. Так же и новое министерство не обойдет вниманием вопросы экономического развития (за них с этого министерства и спросят кстати), но вот другим сферам придется более настойчиво доказывать потребность в деньгах.
Наконец, в-четвертых, даже если созданное министерство избежит ухода в какую-либо крайность, оно окажется Тянитолкаем, сказочным персонажем К.И.Чуковского, напоминавшим то ли газель, то ли антилопу с двумя головами с двух сторон туловища. Головы эти думали одновременно и могли управлять телом. Только в отличие от сказочного животного, умудрявшегося перемещаться в пространстве сравнительно свободно и даже весьма умело, министерство-тянитолкай станет совершенно не функциональным, поскольку будет метаться из стороны в сторону в зависимости от принимаемого вопроса и текущего приоритета финансового или инвестиционного подхода.
Что же делать в таком случае?
В первую очередь не впадать в реформистский угар. Любое министерство всегда можно реформировать, важно понять как будет работать новая структура, с какими вызовами она встретится и как будет на них реагировать.
Далее, необходимо понять почему вообще возникли вопросы, связанные с необходимостью слияния министерств? Представляется, что это связано с тем, что Минфин и Минэкономразвития никак не могут выработать единый подход к вопросам государственного инвестирования в развитие промышленности. Однако о сем это говорит? А говорит это о том, что на самом деле сбой осуществляется в рамках механизма координации деятельности отдельных органов государственной власти. Это значит, то заместитель председателя правительства, курирующий вопросы экономики не может структурировать работу в рамках собственной сферы. Либо он не обладает необходимыми полномочиями в данной сфере, или просто не желает решать данный вопрос.
По хорошему, решение данной проблемы должно было бы лежать в системной плоскости регулирования финансово-экономической жизни в стране и быть связанным с:
1. Принятием в России доктрины экономического развития.
2. Неукоснительной реализацией посланий Президента Российской Федерации, а также его поручений.
3. Повышением исполнительской дисциплины в части реализации поручений со стороны соответствующих министерств и подотчетных им ведомств.
4. Обеспечение заместителя председателя правительства в сфере экономики дополнительными правами по координации деятельности министерств. В случае, если полномочий достаточно, осуществить проверку причин недостаточно качественной деятельности в данной сфере.
5. Провести ревизию функций министерств, и в случае выявления пересекающихся функций, устранить такое пересечение. При этом, в случае уменьшения объема управленческой деятельности, необходимо решить вопрос о ликвидации структурных подразделений, выполнявших данную деятельность и сокращении штатов.
В любом случае, нужно проявлять осторожность, дабы за благими намерениями не наплодить административных "тянитолкаев".
Оценили 9 человек
25 кармы