Правовое регулирование железнодорожного строительства в России в 1913 году

Когда в 1857 году Императором Александром II было утверждено Положение об основных условиях устройства первой сети железных дорог, в России установилось правило, о том, что каждый устав железнодорожного акционерного общества утверждался Императором и, следовательно, имел силу закона. Данный подход распространялся не только на организацию самой кампании, но и на строительство железной дороги или ветви. Это показывает, насколько важным государство считало правовое регулирование железнодорожного строительства, как ведущей транспортной отрасли XIX – ХХ веков.

К началу 1914 года в Российской Империи было построено 78,6 тысяч километров (в т. ч. 55 тыс. км государственных и 23,6 тыс. км частных) железных дорог[13, с. 172], то есть с 1838 г. по 1913 г. строилось в среднем по 1048 км в год. А в 1914 – 1917 годах, несмотря на войну и начавшуюся в феврале революцию, было введено в эксплуатацию еще 8,5 тыс. км (в т. ч. государством – около 3 тыс. км)[13, с. 172], т.е. в строй вступало по 2125 км в год. Естественно, что подобные темпы обеспечивались не только высокой производительностью труда и крупными государственными и частными инвестициями, но и грамотным правовым регулированием железнодорожного строительства.

Особый интерес представляет анализ законодательства 1913 года, поскольку с одной стороны, к этому времени был накоплен огромный опыт правовой политики в железнодорожной сфере, а с другой – это был последний мирный год, когда существовали обычные условия жизни (экономические, правовые и т.д.). Учитывая, что базовые юридические принципы (равенство субъектов права и форм собственности; свобода заключения договора, приоритет общественно-государственных интересов над частными) дореволюционной и современной России совпадают, то изучение правового опыта нашего Отечества начала ХХ века имеет огромное практическое значение.

В течение 1913 года Император Николай II подписал 71 нормативный акт, касающийся регламентации железнодорожного строительства. Среди них были законы, одобренные Государственным Советом и Государственной Думой; Именные Высочайшие указы, Высочайше утвержденные положения Второго Департамента Государственного Совета.

Наиболее важными и крупными были утвержденные Императором Николаем Александровичем положения об образовании акционерного общества, создаваемого для строительства соответствующей железной дороги и об утверждении устава этого общества. В 1913 г. было таким образом запланировано строительство крупных железных дорог: Балаковской[1] (107 км [Здесь и далее версты указанные в нормативных актах пересчитаны в километры]), Бухарской[2] (624 км), Кольчугинской[3] (199 км), Копорской[4] (83 км), Крымской[5] (122 км), Кулундинской[6] (316 км), Среднекавказской[7] (432 км).

Помимо крупных железных дорог требовалось строить отдельные ветви для соединения двух станций параллельных линий или подъездных путей от какого-либо пункта до ближайшей станции. В 1913 г. Государь утвердил двенадцать Положений Второго Департамента Государственного Совета о сооружении определенной железнодорожной ветви и об утверждении условий ее сооружения и эксплуатации. Причем среди них было две электрифицированные ветви, как например, Рижский Приморский электрический подъездной путь[8] (29 км). Очень часто строительство такой небольшой железнодорожной ветви осуществлялось не акционерным обществом, а отдельным предпринимателем, иногда прямо заинтересованным в ее появлении. Так, например, в начале года Императором было утверждено положение Второго Департамента Государственного Совета «О сооружении Готнянской железнодорожной ветви и об утверждении условий сооружения и эксплуатации названной железнодорожной ветви»[9]. Этот акт разрешил княгине Зинаиде Николаевне Юсуповой графине Сумароковой-Эльстон построить железнодорожную ветвь общего пользования нормальной колеи длиной 16 км от принадлежащего ей Ракитянского свеклосахарного завода до станции Готня Северо-Донецкой железной дороги. То что это дорога для всех подчеркивал пункт 8 утвержденного Положения: «Конечная станция Готнянской ветви должна быть обособлена от заводской территории и иметь удобное сообщение с ближайшими гужевыми дорогами общего пользования»[9, с. 27]. Финансировать строительства была обязана сама предпринимательница, по расценочной стоимости и проекту, утвержденным Министром Путей Сообщения. Сооружение ветви должно осуществляться под наблюдением правления Северо-Донецкой железной дороги, которая затем и будет эксплуатировать этот подъездной путь. При этом Министр Путей Сообщения, по согласованию с Министром Финансов и Государственным Контролером, утверждает договор между княгиней Юсуповой З.Н. и правлением Северо-Донецкой железной дороги о порядке возмещения ей затрат на строительство из провозной платы. Но при этом указывалось, что «строительная стоимость станционных путей, предназначаемых для доставки грузов непосредственно с Ракитянского завода на конечную станцию ветви не может быть включена в расценочную ведомость ветви и не подлежит возврату из провозных плат»[9, с. 27]. Таким образом, государство, с одной стороны, разрешало заинтересованному в строительстве примыкающей ветви предпринимателю построить ее за собственный счет, но так как она становилась общей (то есть ее могли использовать и другие местные жители и предприниматели) и управлялась правлением главной дороги, то предприниматель постепенно возвратит свои вложения. Следовательно, с помощью вот таких правовых норм, Российская Империя заставляла крупных предпринимателей (а княгиня Юсупова З.Н. была очень богатой собственницей земли и перерабатывающих сельхозпредприятий) строить дороги необходимые для развития местного хозяйства. При этом весь риск нерентабельности оставался на предпринимателе, о чем свидетельствует пункт 7 Положения: «Обязательства общества Северо-Донецкой железной дороги пред предпринимательницею по производству отчислений из провозных плат в возмещение строительного капитала ветви прекращаются по истечении двенадцати лет со дня Высочайшего утверждения настоящих условий сооружения ветви, хотя бы к тому сроку часть стоимости и процентных начислений осталась невозмещенною»[9, с. 27], то есть ветвь оказалась нерентабельной. В то же время построенная Готнянская ветвь полностью входила в структуру Северо-Донецкой железной дороги, и, следовательно, в ее составе переходила в собственность государства либо через двадцать пять лет в случае выкупа казною, либо через восемьдесят один год безвозмездно.

Особый интерес представляют закрепленные нормативным актом плановые показатели по строительству железнодорожной ветви, указанные в пункте 3: «Княгиня Юсупова графиня Сумарокова-Эльстон обязана: а) не позднее одного года со дня Высочайшего утверждения настоящих условий представить на утверждение Министра Путей Сообщения проект и расценочную ведомость ветви и б) не позднее двух с половиною лет со дня утверждения означенной ведомости окончить сооружение ветви. Несоблюдение со стороны предпринимательницы означенных сроков влечет за собою утрату присваиваемых ей настоящими условиями прав»[9, с. 26], естественно, с потерей всех вложенных средств. Надо признать, что данная мера обеспечения сроков строительства значительно эффективнее, чем угрозы невыплаты премии или снятия с должности, применяемые в советское время. Есть необходимость и введения подобной правовой практики в современной России, особенно в сфере жилищного и транспортного строительства, где нередки срывы установленных сроков сдачи объектов в эксплуатацию.

Двадцать шесть нормативных актов 1913 года были посвящены изменениям в уставах или условиях деятельности железнодорожных обществ, а также поручениям тем или иным органам по подготовке к строительству железных дорог. Так, например, 07 июля Император Николай II утвердил одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон «Об определении стоимости работ по примыканию Амурской железной дороги к Забайкальской и об отпуске из государственного казначейства средств на производство означенных работ»[10] по которому в 1913 г. выделялось двести тысяч рублей на производство всех необходимых изыскательских и сметных работ.

Для сооружения железных дорог и прилегающей инфраструктуры необходима была земля, которая не всегда принадлежала инициаторам строительства транспортной артерии, что требовало принудительного отчуждения данной собственности. В 1913 году Государем было подписано двадцать шесть Именных Высочайших указов об отчуждении земли для сооружения железнодорожной линии или ветви общего пользования, причем в нескольких из них речь шла сразу о нескольких дорогах. В качестве примера можно рассмотреть указ от 23 марта 1913 г. «Об отчуждении земли для сооружения ширококолейной железнодорожной линии общего пользования от города Балакова Самарской губернии до станции Ершов Рязанско-Уральской железной дороги»[11], в соответствии с которым подлежало отчуждению или временному занятию 700 десятин (одна казенная десятина составляет 1,09 га, следовательно, речь идет о 763 га) в пределах Николаевского и Новоузенского уездов Самарской губернии. При этом Император поручал Сенату: «1) сделать надлежащие распоряжения к отчуждению или ко временному занятию означенных земель, а также к установлению в потребных случаях права участия в пользовании оными, с оставлением за их владельцами права разработки по установленным правилам ископаемых, в недрах отчуждаемой земли заключающихся; 2) в отношении вознаграждения владельцев за отходящие от них на этих условиях земли поступать на основании общих узаконений об имуществах, отчуждаемых по распоряжению Правительства (Свод Зак., Т. Х, ч. 1, Зак. Гражд., изд. 1900 г.[12]), и 3) в виду безотлагательности строительных работ, занимать упомянутые земли вслед за совершением их описей, с соблюдением правил, изложенных в статьях 594 и 595 тех же законов»[11]. Таким образом, законодатель, с одной стороны, обеспечивал быстрое и беспрепятственное начало строительных работ, а с другой – полностью соблюдены интересы прежних землевладельцев: они сохраняли право добывать полезные ископаемые (если таковые имелись) и получали справедливое и приличное вознаграждение, размер которого определялся специальной оценочной комиссией.

Важнейшее значение из всех перечисленных актов, конечно же, имели Высочайше утвержденные положения о создании обществ по сооружению крупных железных дорог и об утверждении уставов таких обществ, о которых говорилось выше. Естественно, что практически все такие акты были похожи друг на друга, различия заключаются только в указании территории, на которой будет строиться дорога и в конкретной сумме уставного капитала. Это позволяет, в качестве примера продуманного правового регулирования железнодорожного строительства, рассмотреть только одно такое положение – Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Среднекавказской железной дороги и об утверждении устава общества названной дороги»[7]. Прежде всего, надо отметить, что все основные требования законодателя к порядку сооружения и эксплуатации железной дороги зафиксированы в самом уставе вновь образуемого акционерного общества и, таким образом, нарушение этих требований является нарушением устава со всеми вытекающими последствиями. Запланированная длина железной дороги (432 км) могла быть увеличена не более чем на 3%, но без изменений утвержденных технических условий и превышения строительного капитала.

Очень важен во всех уставах обществ для сооружения железных дорог параграф 3: «Общество владеет предприятием Среднекавказской железной дороги в течение восьмидесяти одного года со дня открытия на ней правильного движения. По истечении означенного срока, железная дорога, со всеми ее принадлежностями и устройствами, поступает бесплатно в полную собственность казны»[7, с. 922]. Таким образом, российское общество в лице государства должно было получить в свое распоряжение готовую и важную во всех отношениях железную дорогу. Причем весь период строительства и эксплуатации дороги, уполномоченные государственные органы должны будут следить за сохранностью его имущества[Более подробно об этом см.: 14]. Такая правовая политика позволяла Российской Империи успешно развивать железнодорожное строительство: частные предприниматели проявляли инициативу, привлекали деньги инвесторов, создавая акционерное общество, и строили железную дорогу; государство со своей стороны создавало благоприятные условия для предпринимательства, обеспечивало контроль и надзор и, спустя некоторое время, получало в свою собственность серьезное рентабельное предприятие.

Для проведения строительных работ, общество получало право принудительно отчуждать недвижимое имущество, но при этом оно обязано приобрести в свою собственность все земли необходимые для строительства и устройства. Государственная недвижимость (в том числе, земля) необходимая для железной дороги передавалась обществу в безвозмездное пользование. В то же время, в уставе подчеркивалось, что «общество не пользуется правом разработки недр отчужденных под железную дорогу земель, каковое право сохраняется за прежними владельцами и их правопреемниками»[7, с. 922], таким образом, прежние владельцы земли не только получали вознаграждение за свою собственность, но сохраняли право разработки недр.

Строительство железной дороги должно осуществляться в соответствии с техническими условиями, планами направления, продольными профилями, техническими проектами и расценочными ведомостями, утверждаемыми Министром Путей Сообщения. При этом в 6 параграфе устава указывались четкие технические параметры по радиусу закруглений, по уклону, по качеству земляного полотна и рельсов и т.д. Особо подчеркивалось, что «все искусственные сооружения должны быть устроены из несгораемых материалов»[7, с. 922]. К проведению окончательных изысканий, сразу после утверждения устава, общество должно внести в казначейство сумму необходимую для содержания государственного инспектора по постройке дороги, чтобы под его наблюдением подготовить и представить на утверждение Министра Путей Сообщения технические условия, общий исполнительный проект и расценочную ведомость сооружаемой дороги.

Особую актуальность для современной России имеют положения устава, направленные на предупреждение коррупции внутри общества: это прямые запреты на заключение оптовых контрактов на сооружение всей дороги или ее отдельных участков (чтобы общество не являлось по сути дела посредником между государством и фактическим подрядчиком) и на заключение контрактов или каких-либо условий на производство каких-либо работ или поставок на сооружение дороги с учредителями общества, чтобы не было завышения расходов.

Устав определял максимальный срок строительства Среднекавказской железной дороги в три с половиной года, с возможностью его продлить, только по Высочайшему соизволению в случае не зависящих от общества причин. По окончании строительства всей дороги или ее отдельных участков, общество должно было испросить распоряжение Министра Путей Сообщения о проведении освидетельствования готовой дороги или отдельных участков. Законодатель подчеркивает, что «чинам, командированным для освидетельствования сооруженной железной дороги, правлением общества должны быть предъявлены планы направления линии и полосы занятой земли, продольный и поперечный профили земляного полотна и верхнего строения дороги, исполнительные чертежи сооружений и принадлежностей их и подвижного состава, а равно представлены соображения о проектируемой организации управления дорогой, ее охранения и содержания»[7, с. 923]. В то же время, «препятствием к открытию движения не могут служить: а) недоделки, не представляющие опасности или неудобств для движения, и б) допущенные, с согласия инспекции дороги, временные устройства, признанные Министром Путей Сообщения удовлетворяющими требованиям безопасности и правильности движения»[7, с. 923], при этом Министерство должно было определить срок устранения всех недоделок. Таким образом, жесткий контроль над строительством и эксплуатацией дороги со стороны государства не превращался в формально-бюрократический, когда внешние, чисто формализованные требования, мешают нормальной работе и предпринимательской деятельности.

Итак, анализ нормативных актов 1913 года, посвященные регламентации железнодорожного строительства позволяет сделать ряд интересных выводов.

Железные дороги являлись одним из главных, наряду с речным, видом транспорта в Российской Империи, поэтому государство способствовало активному железнодорожному строительству с помощью различных нормативных актов, рецепция которых актуальна и для современной России, особенно в сфере транспортного и жилищного строительства.

Государство разрешало отдельным предпринимателям (или обществам) строить небольшие железнодорожные ветви или подъездные пути от их предприятий до основной дороги, но при этом, обеспечивало, чтобы такая ветвь была общей, входила в структуру главной дороги, и вместе с ней перешла в собственность государства в свое время.

При сооружении железной дороги или ветви государство определяло максимальный срок строительства, жестко контролируя этот процесс, как с точки зрения технических условий, так и закрывая возможности для корпоративной коррупции. При этом надзор не превращался в формально-бюрократический, давал возможность предпринимателям проявлять инициативу и творчество.

В целом, можно сказать, что правовое регулирование железнодорожного строительства в России в 1913 году было очень эффективным, обеспечивало высокий темп сооружения железных дорог различного типа, максимально учитывая при этом баланс интересов государства, общества и предпринимателей.

Литература

1. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Балаковской железной дороги и об утверждении устава общества» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 23 марта 1913 г. № 39025 - С. 316 – 335.

2. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Бухарской железной дороги и об утверждении устава общества названной дороги» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 13 июля 1913 г. № 39936. - С. 948 – 969.

3. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Кольчугинской железной дороги и об утверждении устава названного общества» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 02 января 1913 г. № 38611. - С. 3 – 25.

4. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Копорской железной дороги и об утверждении устава общества названной дороги» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 12 июля 1913 г. № 39886. - С. 814 – 835.

5. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Крымской железной дороги и об утверждении устава общества названной железной дороги» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 06 июня 1913 г. № 39523. - С. 596 – 617.

6. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Кулундинской железной дороги и об утверждении устава общества названной железной дороги» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 06 июня 1913 г. № 39522. - С. 575 – 596.

7. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об образовании общества Среднекавказской железной дороги и об утверждении устава общества названной дороги» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 13 июля 1913 г. № 39934. - С. 921 – 942.

8. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «Об утверждении устава общества Рижского приморского электрического подъездного пути» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 12 июля 1913 г. № 39889. - С. 848 – 867.

9. Высочайше утвержденное положение Второго Департамента Государственного Совета «О сооружении Готнянской железнодорожной ветви и об утверждении условий сооружения и эксплуатации названной железнодорожной ветви» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 02 января 1913 г. № 38614. - С. 26 – 27.

10. Высочайше утвержденный одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон «Об определении стоимости работ по примыканию Амурской железной дороги к Забайкальской и об отпуске из государственного казначейства средств на производство означенных работ» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 07 июля 1913 г. № 39951. - С. 745 – 746.

11. Именной Высочайший указ, данный Сенату «Об отчуждении земли для сооружения ширококолейной железнодорожной линии общего пользования от города Балакова Самарской губернии до станции Ершов Рязанско-Уральской железной дороги» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том XXXIII. 1913. Отделение I. № 38604 – 40846 и дополнения. – Петроград: Государственная типография, 1916. – 23 марта 1913 г. № 39022. - С. 314.

12. Свод Законов Гражданских. Книга Вторая. О порядке приобретения и укрепления прав на имущества вообще. Раздел Второй. О существе и пространстве разных прав на имущества. Глава Шестая. О праве вознаграждения за понесенные вред и убытки. Отделение первое. О вознаграждении за принудительное отчуждение недвижимых имуществ, временное занятие их и установление права участия в пользование ими. Статьи 574 – 608. // Свод Законов Российской Империи. Том Х. Часть 1-я. Издание 1900 года. – СПб.: Сенатская тип., 1900. – С. 62 – 66.

13. Соловьева А.М. Железные дороги // Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 года. Энциклопедия в пяти томах. Главный редактор В.Л. Янин. Том. 2. Д – К. – М.: Научное издательство «Большая российская энциклопедия», 1996. С. 169 – 173.

14. Тушканов И.В. Устав общества Кольчугинской железной дороги как образец государственно-правового регулирования железнодорожного предпринимательства в России в начале ХХ века // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: юриспруденция. – 2015. № 2. – С. 49-53.

Первая публикация: Тушканов Д.И., Тушканов И.В. Правовое регулирование железнодорожного строительства в России в 1913 году // Концептуальные подходы к совершенствованию российской правовой системы: материалы международной научно-практической конференции (2016, Волгоград). – Волгоград: Изд-во Волгоградского института управления – филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, 2017. – С. 51 – 55.