Модель эталона системы государственного управления

«Попытки постичь «природу государей», в широком смысле – природу государства, делались с давних времен. Однако до сих пор даже в современном, казалось бы, всесторонне изученном мире, постоянно происходят неожиданные события, вызывающие огромные материальные потери и массовую гибель людей. Это ли не свидетельство, что до сих пор не удалось понять природу государства, чтобы предвидеть его развитие. Немало современных философов и политических авторов убеждают, что так было во все исторические времена, но будет хуже, поскольку мир приближается к «концу идеологии», «концу истории», «концу цивилизации» и т.д.

Однако заклинания не могут убедить науку, которая не принимает высказывания авторитетов в качестве доказательств истины. Наука не может признать обоснованным объяснение, даже сопровождаемое обилием достоверных фактов: «Государство, — писал Гегель в 1820 году, — нуждается … в глубоком образовании и понимании и требует удовлетворения этой потребности от науки». 

Сегодня ответственные за судьбы своих народов «государи», не получая от науки надежных инструментов прогноза будущего, обречены на закладку резервов («на всякий случай»), а при их нехватке — на выполнение быстрых и тривиальных, а порой неосмысленных действий по устранению последствий случившихся кризисов и катастроф. Но и эти действия не избавляют от повторения в будущем с еще большими потерями и человеческими жертвами и к тому же еще больше осложняют настоящее». Эта длинная цитата из новой книги «Болезни государства»[1], краткое изложение которой представлено в настоящей статье.

Книга посвящена выявлению глубинных (субстанциональных) причин возникающих в государстве проблем, кризисов и конфликтов, которые носят постоянный характер и представляют хронические болезни государства.

Понимание причин может позволить получить достоверный прогноз будущего развития государства, чтобы своевременно принять меры для предотвращения нежелательных последствий.

.....

    Заблуждения, порожденные нынешней парадигмой государственного управления, продолжают тиражироваться в конституционном праве государств (ниже мы остановимся более подробно на последствиях такого тиражирования в наше время). Могли ли быть достигнуты успехи в технике и технологии, если бы в естествознании сохранились гипотезы о флогистоне, об эфире или о биоте (гипотетической основе жизни)? Прогресс в естествознании начался только после того, как эти парадигмальные гипотезы были удалены из научного обихода.

Откуда может взяться новая методология? Ее может дать методология системного подхода, созданного биологами и математиками в конце 19-го – середине 20-го веков,

которая не пока применялась для исследования системы государственного управления.

Среди создателей этой методологии:

А.А. Богданов (незаслуженно забытый российский создатель Тектологии – всемирной организационной науки),

Л.Берталанфи (Общая теория систем, принцип эквифинальности и др.),

Н.Винер (обратная связь в природе и машине),

У.-Р.Эшби (понятие «черного ящика» в кибернетике, негэнтропии

и принцип разнообразия в управлении),

Х.Кельзен (автор чистого учения о праве).

Хотя последний и не подозревал о своей близости к системному подходу, 

все они, следуя идее целостности, в основании которой лежит аристотелевская дедукция, раскрывали сущность механизмов функционирования открытых больших целеустремленных систем, к которым относится и государство.

Здесь мы еще раз должны вспомнить имена А.Богданова и Н.Винера.

Они указали на препятствие пониманию целостности, которое возникает из-за различия языков, существующих в отраслях познания, занятых одним и тем же предметом. Примером могут служить две ближайшие отрасли – государственное управление и государственное право. В государственном управлении субъект и объект управления суть одушевленные существа, в государственном праве субъект – одушевленное существо: власть и гражданин (последний конечный субъект права), а объект управления – неодушевленный предмет. Противоречие базовых оснований создает препятствия для взаимопонимания и использования достижений одних отраслей знаний в других отраслях.

Системный подход позволяет рассматривать государство как целостную систему, в роли компонентов которой выступает огромное число людей, обладающих собственной волей и находящихся в постоянном взаимодействии. Такая система обладает свойством эмерджентности (У.Р.Эшби), т.е. несводимости свойств целостности к сумме свойств её компонентов. Раскрывая содержание понятия «государство»

как целостной системы, мы обнаруживаем в ней свойственные объектам живой природы элементы управления: субъект и объект управления.

В государстве на всех иерархических уровнях управления действует субъект управления (власть) и на нижнем уровне – объект управления (население: граждане и жители страны, представляющие конечный субъект права).

.....

    Идентичные компоненты: сознательно объединившиеся люди, характер их взаимосвязей, элементов управления (субъекта и объекта) и их связь с помощью решений представляют общие свойства, присущие управлению любого человеческого объединения.

Такое объединение носит название «организация» - родовое понятие. Организация представляет этап в эволюции живой природы, на котором объединение живых существ происходит сознательно в отличие от популяции животных (стай, табунов, косяков и др.), объединяющихся на основе инстинктов.

Таким образом государство представляет один из видов организации, что позволяет использовать в государственном управлении научные достижения в области управлении организациями других видов.

В первую очередь, имеются в виду менеджмент и маркетинг, на родство которых с государственным управлением обратил внимание еще Николо Макиавелли 500 лет назад.

.....

  Таким образом, сложились три доминирующих принципа
эталонной системы государственного управления:

эффективности (от природы),

справедливости (от человека как личности) и

верховенства права (от системы права).

Построенный на этих принципах эталон системы управления

правового социального государства может опираться

преимущественно на объективные оценки результативности, ограничив области принятия субъективных (политических) решений, отражающих интересы соперничающих личностей во власти.

В эталоне управления правового социального государства устранены патологии функций управления и их производных – структур управления и средств реализации.

В первую очередь это относится к гарантии предотвращения диктатуры как первого условия правового социального государства. На это условие указывали философы древности и эпохи возрождения, но неразвитость науки управления того времени не позволила им в полной мере определить условия предотвращения диктатуры.

К этому надо добавить жесточайшие жизненные реалии, в которых жили философы: за высказывания, неугодные власти, их лишали жизни как Сократа, или Томаса Мора, ссылали как Аристотеля, вынуждали эмигрировать как Т.Гоббса или Ж-Ж.Руссо или подвергали политическим гонениям как А.Богданова (имя которого так и остается малоизвестным в мире сегодня). Потомки не внесли необходимых уточнений в идеи великих философов, и существующие в их учениях противоречия до сих пор сохраняются в современном государственном управлении и праве.

.....

В разработанном авторами эталоне системы управления правового социального государства создано непреодолимое препятствие возникновению диктатуры, которое реализуется путем разделения по вертикали функций властвования и управления         (в корпорациях – отделение собственности от управления).

Суверен государственной власти как Высший субъект управлениявластвует, но не правит. Он обладает исключительным правом постулировать (выбирать по своему желанию!) и принимать государственные решения, а также контролировать их исполнение. Администрация государства в роли Субъекта управления – управляет, т.е. исполняет решения суверена, но не властвует, поскольку является наемными работниками, лишенными права пересматривать и изменять решения суверена.

Наконец, в эталоне нашел воплощение основополагающий принцип правового социального государства: «разрешено все, что не запрещено», о котором писал Гоббс (в Левиафане).

Но в эталонной модели управления принцип становится обязательным не только для граждан и жителей страны, но и для главы администрации государства, который лишен правомочий суверена и поэтому не может стать диктатором: он вынужден действовать в рамках закона, изменение которого ему недоступно.

Полностью реализованы идеи:

- Ж.-Ж. Руссо об общественном договоре. В эталоне отражены реальные (физические) отношения правомочных сторон: нанимателя – суверена (народа) и исполнителя – главы администрации (подрядчика). Продолжительность работы руководителя администрации (главного менеджера в должности, например, премьер-министра) ограничена не сроком пребывания его во власти, а соответствием фактически достигнутых под его руководством результатов его договорным обязательствам. Нынешнее формальное ограничение сроков пребывания во власти высших должностных лиц препятствует проведению в жизнь долгосрочных проектов, но не предотвращает возникновения диктатуры;

- Дж.Локка и Ш.Монтескье о разделении законодательной, исполнительной и судебной властей (горизонтальное управление) наиболее плодотворно реализуется администрацией, которая нанята на работу, чтобы исполнить императивы суверена. В этом смысле оказывается ненужным механизм сдержек и противовесов (недостаточно эффективный и при сегодняшнем раскладе), поскольку вердикт конституционности решений администрации дает конституционный суд, независимость которого обеспечена его прямым подчинением суверену.

- Аристотеля: “Многие лучше не порознь, а все вместе”, ибо “каждый обращает внимание на одну какую-нибудь часть, все вместе видят все”, при этом под «всеми вместе» он понимал «свободнорожденных, ни в чем не поступающих вопреки закону, за исключением только тех неизбежных случаев, когда закон оказывается недостаточным». Это есть свойство народа, воплощенное непосредственной демократией, если понятие того времени, признававшее легитимность рабства,реконструировать в понятие народа-суверена, представлявшего тогда среднюю часть общества.

Преимущества непосредственной демократии по сравнению с представительной доказаны «теоремой невозможности» Эрроу (Нобелевский лауреат 1972 г.). Теорема, не опровергнутая до сего времени, утверждает, что соблюдение формальных требований демократии (всеобщее избирательное право, прямые и тайные выборы), не дает во многих случаях возможности «корректно определить коллективное мнение людей», т.е. оставляет возможность манипулирования общественным мнением.

Однако, и непосредственная демократия, представляющая огромную массу людей, также может поддаваться манипуляциям, поскольку ей недоступно понимание конституции, написанной на языке права. Выход из этого положения лежит в наделении народа исключительным правом принимать на всеобщем референдуме только вердикт о цели государства. Цель государства, представляющая свертку желаний и стремлений любого человека, может быть изложена в краткой форме, которая доступна пониманию человека, умеющего читать. С другой стороны, цель государства как организационного объединения граждан представляет «вечный» набор растущих потребностей и желаний человека, которые исследованы А.Маслоу, и нашли отражение в Декларациях и Пактах ООН, в разработках стандартов качества жизни.

Для описания условий и ограничений движения к избранной цели применяется методика системного анализа, позволяющая преобразовывать (декомпозировать) цель в задачи и далее задачи в функции и структуры управления, в потребные средства и источники средств; в процессе декомпозиции принимают участие специалисты по системному анализу в области государственного управления и правоведы. Чтобы уменьшить влияние субъективности, принятие результатов декомпозиции должно проходить при широком участии гражданского общества, общественных и политических организаций, отражающих весь спектр интересов граждан. Результаты обсуждения закрепляются на языке конституционного права.

По завершении обсуждения вердикт народа-суверена о цели, а также результаты построения системы государственногоуправления и права, в совокупности представляют Основной закон (конституцию) государства. Конституция получает формальное утверждение на основе опросов граждан. В дальнейшем граждане путем всенародного обсуждения могут вносить поправки в конституцию, однако, не касающиеся вердикта суверена-народа.

Все эти концепты позволили сформировать эталон системы государственного управления, который состоит из трех правовых блоков конституции:

Целевого (воплотившего идеи И.Канта и Х.Кельзена),

Административного (на основе идеи Н.Макиавелли о менеджменте и маркетинге) и

Самоуправления (гражданское общество Т.Гоббса, Г.Гегеля и Поппера).

....

       Эталон системы государственного управления включает блок Самоуправления, где господствует гражданское общество. Этот блок играет исключительно важную роль в управлении государством, поскольку в нем осуществляется около 2/3 всех отношений граждан и жителей страны между собой и с государственной властью.

В блоке реализуются функции: 

- обратной связи;

- иммунной защиты государства (осуществляемой в интересах государства гражданами в согласии с их интересами), и 

- репродуктивная функция управления (обеспечивающая воспитание будущих членов общества, включая будущих лидеров, которые должны ассимилировать моральные и культурные ценности человечества).

И наконец, 

-функция воспитания, следуя Платону «...надо в каждом упражнять способность давать объяснение и его воспринимать», включает использование природных возможностей интенсификации мышления граждан. Эта программа основана на обучении детей, стимулируя их потребности в постоянном поиске причинно-следственных связей в раннем дошкольном возрасте (в индуктивном мышлении) и в возрасте 11 – 13-ти лет – (в дедукции).

Гражданское общество может сыграть особую роль на переходном этапе от авторитарного государства к правовому, когда требуется понять и разъяснить ограничительные условия жизни общества при движении его к цели народа-суверена. На этом этапе требуется максимальная поддержка гражданского общества со стороны государства, поскольку только гражданское общество может создать морально-этическую базу понимания условий переходного периода и необходимости их социальных ограничений. Влияние гражданского общества на принятие государственных решений выходит далеко за пределы рассматриваемого государства, поскольку мировой политикой еще долго будут править лидеры развитых государств, для которых проблемы переходного периода – не затрагивающая их интересы далекая история. Только гражданское общество в таких государствах может поубавить несправедливое отношение к развивающемуся в трудностях соседу.

Таким образом, эталон системы государственного управления может служить инструментом для диагностики патологий в системе государственного управления.

Он позволяет своевременно распознавать источники противоречий и давать описания последствий, которые могут нарушить нормальную жизнь народа и движение государства по пути к конституционной цели. На основе достоверной диагностики может быть организована эффективная профилактика и лечение патологий системы управления путем ее своевременной модернизации и реформирования.

.....

Подход к принятию государственных решений, опирающихся на объективные принципы управления в живой природе, на человеческий принцип справедливости и на верховенство права, позволит существенно уменьшить проклятие его непредсказуемости. Это позволит избежать неисчислимых потерь и страданий, которые живому существу пришлось испытать в жесточайших условиях случайного эволюционного отбора в природе, а человеку – в не менее жестокой истории случайного развития государства.

Предлагаемый эталон системы управления является виртуальным (мыслимым) артефактом, и ни в коем случае – моделью утопического государства, поскольку система управления лишь часть государства, а также потому, что и анатомический атлас не является эталоном реального человека. Несмотря на многотысячелетнее интенсивное развитие этого атласа, некоторые его детали и возникающие патологии не описаны до настоящего времени.

Чтобы проверить возможности практического применения диагностики и ее способности выявлять патологии управления, были проанализированы конституции, представляющие высшие решения государственной власти, которые являются единственным источником норм государственного права.

Диагностированы конституции почти 30-ти ныне существующих государств, представляющих весь спектр правовых семей, политических режимов (по общепризнанным социально-экономическим показателям), возраста демократии (старые, молодые и начинающие) и регионов мира.

Более детально проведена диагностика управленческих и правовых реалий, относящихся к Целевому блоку, которая позволила получить информацию о патологиях, в том числе нетривиальных (не самоочевидных), и дать соображения по прогнозу их последствий для народа и государства.

Краткий обзор ниже.

Формальные ошибки.

- Сложившаяся веками традиция принятия решений (законов), связанных с управлением государством (в период его рождения – принятие конституции), не предусматривает участия специалистов по управлению (менеджменту). Решения, подготавливаемые правоведами, а прежде – государями со своими советниками (визирями), содержат формальные управленческие ошибки, которые не устраняются долгие годы, вызывая проблемы, кризисы и конфликты. В частности, игнорируется большинство этапов жизненного цикла решения, особенно – этапов их исполнения, и нет независимого контроля над исполнением, поскольку нет обязательного применения процессуальных законов (жизненного цикла нормативных правовых актов).

- Нарушен субординационный принцип увязки решений по вертикали, отсутствуют правовые условия, обеспечивающие действенную обратную связь, что вызывает нарушение принципа юрисдикционной применимости (восходящего к природному принципу адекватности информации). Неполнота и противоречивость информации и отсутствие процедурности являются постоянным источником коррупции и правонарушений во власти.

Содержательные ошибки управления.

- В обследованных либерально-демократических государствах цель (или национальная идея) государства не закреплена конституционно; в старых демократиях она существует в неявной форме. В тоталитарных государствах цель зафиксирована, однако носит декларативный характер и не реализуется в функциях и структурах управления. Развитие обеих форм государственного управления носит случайный характер и сопровождается ростом государственного аппарата, нарушением международных норм (права и свободы человека, экспорт оружия, загрязнение среды) и коррупцией. Отсутствие цели не позволяет судить о качестве государственного управления и допущенных ошибках.

- До настоящего времени во всех государственно-правовых режимах сохраняется возможность возникновения диктатуры, поскольку функции властвования и управления не разделены. Обладая фактически безграничной общегосударственной и исполнительной властью, государи имеют возможность принимать политические (субъективные) решения. Примеры принятия или непринятия политических решений, не говоря о Второй мировой войне, которые в ХХ и начале XXI веков привели к глобальным катастрофам: тоталитарный режим: (Китай, «культурная революция» 1966-76 г., 100 миллионов граждан подверглись репрессиям, разрушена древняя культура); переходный режим (Россия, «бандитский капитализм» 1991-99 годов, население уменьшилось на 12 миллионов граждан, экономический ущерб – сотни миллиардов долларов); либерально-демократический режим (США, Перл Харбор, 1941, гибель всего флота; мегатеракт в Нью-Йорке и Вашингтоне, 2001; мировой экономический кризис 2008-9, ущерб – триллионы долларов по всему миру).

- Во всех государствах не действует принцип независимого управления подсистемами: сохранения системы (JiT) и развития, поэтому превалирует крайне неэффективное оперативное (реактивное) управление, что обусловливает игнорирование ответственности властей за будущее народа и государства; этому способствует ограниченный срок пребывания первых лиц у власти.

- Обнаружено нарушения принципа горизонтального управления в формальном разделении ветвей власти, широкое использование и развитие внеправовых элементов в управлении государством (лоббистов, политтехнологов), живых конституций, что является правовым источником коррупции и правонарушений во власти.

- Гражданское общество в качестве конституционного блока самоуправления, которому государство оказывает поддержку, в рассмотренных конституциях не обнаружено.

Заключение.

1. Пробное диагностирование с помощью эталона системы государственного управления, построенного на основе системного подхода с использованием достижений научного познания, подтвердило возможность выявления патологий,

в том числе нетривиальных (не самоочевидных) в системах управления конкретных государств, которые вызывают проблемы, кризисы и конфликты внутри государства

и в отношениях с внешней средой.

2. Авторы осознают, что нынешние результаты могут рассматриваться как конспект (программа) широчайшего круга будущих исследований, в которых будут углублены, уточнены или отвергнуты отдельные аспекты предложенного понимания болезней государства, поскольку представление о государстве как о целостной организационной системе, имеющей природное и человеческое происхождение, связано со многими сферами естественнонаучных и общественных отраслей знаний.

3. Авторы также полагают, что уже в ходе критического анализа концепции может происходить освоение широкой общественностью идей диагностики и лечения болезней государства, которые позволят осуществить историческую мечту человека о лучшей жизни еще до того, как недостаточные знания законов управления государством при непрерывном прогрессе материальных средств приведет человечество к новым и возможно необратимым трагическим последствиям.

4. Результаты исследования могут рассматриваться как

концепция новой парадигмы государственного управления и права, включающей:

4.1. Признание государства одним из видов рода «организация», который (род) возник на этапе появления мыслящего человека в эволюции живой природы. Родство видов организаций в достижении желательных результатов (цели), и природных принципов управления в живой природе, а также «очеловеченных» принципов открывает возможности взаимного обогащения всех видов организаций познаниями, полученными в каждом из них;

4.2. Изменение взгляда на проблему адекватности управленческого решения путем отказа от поиска закономерностей случайных процессов саморазвития государства в пользу создания системы государственного управления, которая была бы способна принимать решения, адекватно отвечающие на вызовы внутренней и внешней среды, и контролировать их исполнение;

4.3. Использование диагностической методологии, позволяющей дать достоверное описание существующего состояния системы государственного управления на основе сравнения с его с эталоном ЗДОРОВОГО государства и установить его способность отвечать на вызовы внутренней и внешней среды в рамках, доступных пониманию причинно-следственных связей в обществе и природе на планете Земля и ее ближайшем окружении. Ныне имеются необходимые и достаточные научные знания об инвариантах в управления в природе и обществе, отвечающие кантовским критериям разумного основания.

Наконец, можно предложить запоминающуюся метафору, представив эталоном системы управления здорового государства современный автомобиль. Его водитель, согласовав с пассажирами цель поездки, может свободно избрать параметры маршрута. Однако ни при каких обстоятельствах система управления автомобилем, заложенная в конструкцию его создателями, не позволит водителю нанести ущерб пассажирам и самому водителю, т.е. отступить от законов общества. Двигатель не заведется, если водитель не способен адекватно реагировать на окружение, например, находясь под воздействием алкоголя. Автомобиль сам снизит скорость, если водитель пренебрежет предупреждениями следящего за дорожными знаками контролирующего устройства, что позволит избежать опасных столкновений на дорогах, если и все автомашины будут оснащены такими устройствами.

С. Я. Куриц,

В. П. Воробьев

24.07.09

===========================

Примечание моё.

P.S. Статья полностью может быть интересна и полезна только для тех, в чью Сферу Интересов входят поднятые здесь вопросы и кто действительно хочет разобраться в причинах "хронических болезней" государств на нашей Земле. 

Ссылку на статью без купюр и на ВИДЕО-интервью с С.Я. Курицем дам только заинтересовавшимся участникам данного сообщества cont.ws. 

Кому интересно, напишите пожалуйста свой комментарий...

С уважением, В.Г. Кабиш (Хахам)