Архитектура безопасности в регионе Каспийского моря (I)

Вопрос обеспечения безопасности можно отнести к одному из самых значимых элементов правового режима Каспийского моря. Очень точную характеристику, на наш взгляд, дал президент Азербайджана Ильхам Алиев в своём заявлении для прессы по итогам IV Каспийского саммита в Астрахани в 2014 году: «Вопросы безопасности на Каспии, конечно же, требуют особого внимания. Но должен сказать, что с учётом уровня взаимодействия и доверия между нашими странами каждая прикаспийская страна в то же самое время, обеспечивая свою безопасность, обеспечивает безопасность своего соседа»[1].

Министр иностранных дел СССР Андрей Громыко умело отстаивал перед кремлёвским руководством юридически обоснованную позицию по вопросам режима Каспийского моря в части монопольного права страны на обладание военным флотом в этой акватории – неоднократные и настойчивые высказывания точки зрения МИДа, вопреки возражениям Кремля, в конце концов, руководством были приняты[2]. С появлением на берегах Каспийского моря новых независимых государств, остро встал вопрос о его новом режиме. На первый план вышли вопросы добычи и поставки на мировые рынки углеводородов. С самого начала позиция России заключалась в том, что и после 1991 года правовой режим Каспийского моря, установленный советско-иранскими договорами 1921 и 1940 гг., не претерпел изменения автоматически, продолжает действовать, его положения обязательны и для прибрежных государств СНГ. При этом Москва признавала необходимость совершенствования установленного правового режима Каспия в условиях изменившихся условий в регионе, но только путём заключения новых соглашений всеми прикаспийскими странами.[3] Тогда в позиции Российской Федерации акценты были расставлены на сохранении режима общего пользования ресурсами моря и заботе об экологическом состоянии региона. Когда не удалось отстоять режим кондоминиума, Россия всё же не отказалась от позиции действительности двусторонних советско-иранских договоров.

Напомним, договором 1921 года[4] предусматривалось право правительства РСФСР потребовать от иранского руководства устранения вредных элементов в составе экипажа судов персидского флота из числа граждан третьих держав, использующих такое своё пребывание в недружелюбных по отношению к России целях (ст. VII). Договор также в равной степени признавал право обоих государств на свободное плавание по Каспийскому морю под своим флагом (ст. XI). Соглашением 1940 года[5] на торговые суда под флагами СССР и Ирана в портах обоих государств был распространён национальный режим (ч. 1 ст. 12), сохранено право взаимного каботажа на перевозку грузов и пассажиров в Каспийском море (ч. 3 ст. 12), а также установлена 10-мильная рыболовная прибрежная зона для каждого из государств (ч. 4 ст. 12). Самое главное положение касалось исключительного права Советского Союза и Ирана на всём протяжении Каспийского моря иметь флот под своими флагами (ст. 13). Многие из приведённых положений о Каспийском море имеют прямое отношение к обеспечению безопасности в регионе.

Действие двух приведённых договоров стало двусторонним консенсусом в российско-иранских отношениях. Межправительственным соглашением о торговом и экономическом сотрудничестве от 14.04.1997 г.[6] было определено, что оно не наносит ущерба действию Договора о торговле и мореплавании 1940 года (ст. 13). Договором об основах взаимоотношений и принципах сотрудничества от 12.03.2001 г.[7] соглашения 1921 и 1940 гг. признаны «в качестве правовой основы, регулирующей деятельность на Каспии» (ст. 12).

Одним из принципиальнейших вопросов было отношение новых независимых государств к советско-иранским договорам, в частности, приведённым положениям о правовом режиме Каспийского моря. Поначалу зарубежные каспийские государства СНГ осуществляли свою политику таким образом, будто на них правила советско-иранских договоров не распространялись. Например, в Директивах по правовому статусу Каспийского моря, утверждённых распоряжением премьер-министра Казахстана в 1994 году[8] говорилось, что установленный соглашениями 1921 и 1940 гг. правовой режим Каспия не соответствует «новым геополитическим реалиям», и ставилась задача добиваться распространения на Каспийское море основных положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года[9]. В письме Министра иностранных дел Республики Касымжомарта Токаева от 25.09.1997 г. на имя Генерального секретаря ООН[10], по-прежнему, высказывалась позиция о не отвечающих современным реалиям советско-иранских соглашениях. По справедливому мнению главы внешнеполитического ведомства Казахстана, во-первых, они не полностью регулировали правовой режим Каспийского моря, а только в части торгового мореплавания и рыболовства, а, во-вторых, не могли служить правовым фундаментом для взаимовыгодного сотрудничества прибрежных государств в полном объёме. Казахстан продолжил выступать за распространение на правовой режим Каспия отдельных положений Конвенции по морскому праву 1982 года.

Азербайджан, Казахстан и Туркменистан сначала подтвердили действие отдельных положений советско-иранских договоров, например, судоходство в акватории Каспия только для судов прибрежных государств[11][12][13]. Помимо этого новые прибрежные государства согласились с некоторыми принципами правового режима Каспийского моря, имеющими отношение к безопасности. Упоминались демилитаризация Каспия и использование его исключительно в мирных целях, говорилось о сохранении Каспийского моря в качестве зоны мира, добрососедства, дружбы и сотрудничества, ставилась задача обеспечить решение вопросов, связанных с Каспийским морем, мирными средствами, предполагалось исходить из свободы и обеспечения безопасности торгового судоходства. Позже Баку, Астана и Ашхабад признали действующими, а, следовательно, и обязательными для себя договоры 1921 и 1940 годов. В 1998 году Туркменистан в совместном с Ираном заявлении[14] высказался относительно советско-иранских соглашений как о действующей правовой основе сложившегося правого режима Каспийского моря. Республика Казахстан в совместной Декларации с Ираном от 06.10.1999 г.[15] поддержала позицию о действительности существующего правового режима Каспийского моря, основывающегося на приведённых выше договорах 1921 и 1940 годов. В положениях совместной с Россией Декларации от 09.10.2000 г.[16] говорилось о действии установленных советско-иранскими договорами 1921 и 1940 гг. режимов свободы судоходства, свободы рыболовства, запрет на плавание судов под флагами неприкаспийских стран до заключения между всеми прикаспийскими государствами Конвенции о правовом режиме Каспийского моря. Азербайджан также признал действительность советско-иранских договоров 1921 и 1940 гг., сопроводив оговоркой: «… и учитывая сложившуюся практику на Каспии»[17].

Согласие Азербайджана и Казахстана на действие советско-иранских договоров 1921 и 1940 гг. является реальным дипломатическим успехом России, которая пошла на компромисс, изменив свою позицию в пользу секторального разделения дна Каспийского моря по модифицированной срединной линии, что было зафиксировано в соответствующих двусторонних и трёхстороннем соглашениях 1998-2003 годов[18][19][20].

Наработанные в ходе двусторонней дипломатии результаты относительно безопасности на Каспии легли в основу более широкого пятистороннего консенсуса. Например, тезис о Каспийском море как акватории мира, стабильности, дружбы и добрососедства, кочевавший из одного итогового документа в другой по результатам встреч глав прибрежных государств, нашёл своё отражение в Соглашении о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море[21]. В приведённом договоре прикаспийские государства значительным образом развили идею Каспия как моря мира. Соглашение от 18.11.2010 г. базируется на следующем важном принципе, сформулированном в ст. 1 документа: «Обеспечение безопасности на Каспийском море является прерогативой прикаспийских государств». Для понимания этого положения необходимо обратиться к нормам Тегеранской декларации от 16.10.2007 г.[22], в которой провозглашено, что Каспийское море должно использоваться исключительно в мирных целях. Все вопросы на Каспии будут решаться прикаспийскими государствами мирными средствами, которые взяли на себя обязательства воздерживаться от применения военной силы во взаимных отношениях. Государства региона подтвердили, что их вооружённые силы не направлены на использование для нападения друг на друга, а также обязались воздерживаться от использования своих территорий другими не каспийскими государствами для совершения агрессии и других военных действий против любого государства региона. Более того, в Астраханском заявлении от 29.09.2014 г.[23] этот аспект был развит положениями неприсутствия на Каспийском море вооружённых сил некаспийских государств и обеспечения стабильного баланса вооружений на Каспийском море, осуществления военного строительства в пределах разумной достаточности с учётом интересов всех государств региона, ненанесения ущерба безопасности друг другу.

Президенты России и Азербайджана Владимир Путин и Ильхам Алиев, комментируя договорённость об исключительном праве прибрежных стран иметь вооружённые силы в акватории Каспия, назвали его одним из основополагающих для обеспечения стабильности и безопасности региона принципом. Они отметили, что «такой режим сложился здесь исторически, и мы не собираемся его менять»[24]. Формулировка не должна вводить в заблуждение, т. к. за ней стоят годы упорной дипломатической работы, в первую очередь Москвы и Тегерана. И ещё много работы предстоит, т. к. изложенные выше договорённости о системе безопасности представляют собой лишь принципы, которые требуют наполнения содержанием. Например, Астраханское заявление исходит из обеспечения стабильного баланса вооружений Сторон на Каспийском море, осуществления военного строительства в пределах разумной достаточности с учётом интересов всех Сторон, ненанесения ущерба безопасности друг друга. Данный принцип, скорее всего, содержит в себе будущие требования по ограничению количества вооружений, количества и тоннажа военных судов, численности военнослужащих. Или, как минимум, речь может идти о согласовании всеми каспийскими государствами указанных и иных военных параметров. Полагаем, что Конвенция о правовом режиме Каспийского моря либо один из протоколов к ней будет содержать механизмы такого согласования. Вполне возможно положения будущей Конвенции будут содержать требования о запрещении определённых видов вооружения на Каспийском море. Также Астраханское заявление содержит положение о соблюдении согласованных мер доверия в сфере военной деятельности в духе предсказуемости и транспарентности в соответствии с общими усилиями по упрочнению региональной безопасности и стабильности. Данный принцип может проявиться в требованиях ставить в известность остальные государства региона об изменении военных сил в рамках предусмотренных ограничений, характера (постоянное или временное) и причин такого изменения, допустим, военные учения (район учебных военных действий, привлекаемые рода войск), а также о маршрутах следования военных судов. Полагаем, что Конвенцией или одним из протоколов к ней будет определён режим секретности информации, передаваемой в рамках сотрудничества в обеспечении военной безопасности Каспия, а также (не-)возможности её доступности для третьих государств.

Продолжение следует…

Армен Айрапетян, независимый эксперт

Vpoanalytics.com

Примечания

[1]. Заявление Президента Азербайджанской Республики Ильхама Алиева для прессы по итогам IV Каспийского саммита от 29.09.2014 г. // Президент Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/46689 (дата обращения 09.08.2017).

[2]. Романов В. А. Политик и дипломат, умело и успешно пользовавшийся правовым инструментарием / А. А. Громыко – дипломат, политики, ученый. Матераилы Научно-практической конференции, посвящённой 90-летию со дня рождения А. А. Громыко. – М.: Московский государственный международных отношений (университет); Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2000. – 198–199 с.

[3]. Письмо Постоянного представителя Российской Федерации при Организации Объединённых Наций от 05.10.1994 г. на имя Генерального секретаря «Позиция Российской Федерации в отношении правового режима Каспийского моря» (A/49/475) // Организация Объединённых Наций. Официальный сайт. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N94/386/79/PDF/N9438679.pdf?OpenElement (дата обращения 08.08.2017).

[4]. Договор между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Персией подписан в г. Москве 26.02.1921 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1921. – N 73. ст. 597.

[5]. Договор о торговле и мореплавании между СССР и Ираном подписан в г. Тегеране 25.03.1940 г. // Сборник торговых договоров и соглашений по торгово-экономическому сотрудничеству СССР с иностранными государствами (на 1 января 1977 года). Т. 1. – М.: Экономика, 1977. С. 301–313.

[6]. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Иран о торговом и экономическом сотрудничестве заключено в г. Москве 14.04.1997 г. // Бюллетень международных договоров. – 1999. – N 3.

[7]. Договор об основах взаимоотношений и принципах сотрудничества между Российской Федерацией и Исламской Республикой Иран подписан в г. Москве 12.03.2001 г. // Собрание законодательства РФ. – 2002. – N 21, ст. 1921.

[8]. Распоряжение Премьер-министра Республики Казахстан от 28.07.1994 г. N 295-р «По проблеме Каспийского моря» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/R940000295_ (дата обращения 09.08.2017).

[9]. Письмо Министра иностранных дел Казахстана от 25.09.1997 г. на имя Генерального секретаря ООН // Организация Объединённых Наций. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/262/63/PDF/N9726263.pdf?OpenElement (дата обращения 09.08.2017).

[10]. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982 г. (с изм. от 23.07.1994 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1997. – N 48, ст. 5493.

[11]. Совместное заявление по вопросам, связанным с Каспийским морем, подписанное Президентами Казахстана и Туркменистана в г. Алматы 27.02.1997 г. // Организация Объединённых Наций. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/072/44/PDF/N9707244.pdf?OpenElement (дата обращения 09.08.2017).

[12]. Совместное заявление по вопросам Каспийского моря, приятое Президентами Азербайджана и Казахстана в г. Баку 16.09.1996 г. // Организация Объединённых Наций. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N96/283/17/PDF/N9628317.pdf?OpenElement (дата обращения 09.08.2017).

[13]. Совместная российско-казахстанская (Алма-Атинская) декларация, принятая 27.04.1996 г. // Организация Объединённых Наций. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N96/125/98/PDF/N9612598.pdf?OpenElement (дата обращения 09.08.2017).

[14]. Совместное заявление президента Исламской Республики Иран и президента Туркменистана от 08.07.1998 г. // Организация Объединённых Наций. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N98/290/05/PDF/N9829005.pdf?OpenElement (дата обращения 09.08.2017).

[15]. Декларация о взаимоотношениях между Республикой Казахстан и Исламской Республикой Иран от 06.10.1999 г. // Бюллетень международных договоров Республики Казахстан. – 2000. – N 6.

[16]. Декларация между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве на Каспийском море принята в г. Астане 09.10.2000 г. // Дипломатический вестник. – 2000. – N 11.

[17]. Совместное заявление Российской Федерации и Азербайджанской Республики о принципах сотрудничества на Каспийском море подписано в г. Баку 09.01.2001 г. // Дипломатический вестник. – 2001. – N 2.

[18]. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование заключено в г. Москве 06.07.1998 г. // Собрание законодательства РФ. – 2003. – N 47, ст. 4510.

[19]. Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря заключено в г. Москве 23.09.2002 г. // Собрание законодательства РФ. – 2004. – N 21, ст. 1978.

[20]. Соглашение между Российской Федерацией, Азербайджанской Республикой и Республикой Казахстан о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря заключено в г. Алма-Ате 14.05.2003 г. // Бюллетень международных договоров. – 2013. – N 2.

[21]. Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море заключено в г. Баку 18.11.2010 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. – 2014. – № 11, ст. 76.

[22]. Декларация Азербайджанской Республики, Исламской Республики Иран, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана принята в г. Тегеране 16.10.2007 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс.

[23]. Заявление президентов Азербайджанской Республики, Исламской Республики Иран, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана от 29.09.2014 г. // Президент Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/4754 (дата обращения 09.08.2017).

[24]. Заявления глав государств – участников IV Каспийского саммита для прессы от 29.09.2014 г. // Президент Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/46689 (дата обращения 09.08.2017).