Зачем в государственном управлении нужны доктрины? В каком виде они могли бы быть полезны? Почему доктрины в России вроде бы есть, а соответствующего полезного содержания государственной политики нет. Давайте разберёмся.
В любом классическом государстве в системе государственного управления существуют и сталкиваются два начала — нормативно-политическое и нормативно-правовое. Достаточно вспомнить известный принцип: «революционная целесообразность превыше законности», чтобы почувствовать к каким драматическим последствиям может привести такое столкновение. Есть негласный «закон», в соответствии с которым власть всегда выше закона, невзирая на все провозглашаемые ею демократические обещания и лозунги, поэтому рано или поздно властно-политические решения приобретают особенности, связанные с личными характеристиками лидера или правящей группировки — именно здесь причина многих издержек и искажений государственного управления. Хорошо, если стране с лидером повезёт и он окажется человеком масштабным, просвещенным, умным, а если нет? Наша собственная истории, к сожалению, часто демонстрирует как раз обратные примеры.
Поэтому есть актуальная управленческая задача — построить систему власти, в которой бы максимально возможно нивелировались субъективные особенности меняющихся лидеров, для чего необходимо решить задачу сближения двух управленческих начал и добиться устойчивости государственных политик, имея в виду временную пролонгированность и надэлекторальный характер.
Для этого и нужны доктрины, документы высокого уровня, служащие источником и основанием управленческой практики государства, ведь для исполнительно-распорядительных действий органов государственной власти, составляющих суть и содержание экономической политики (также как и всех частных политик государства) нужно содержание, которое откуда-то должно браться.
Есть несколько возможных источников: 1. эрудированность, опытность, знания и креативный потенциал руководителей, 2. навязанность содержания и практики лоббистскими группировками, 3. навязанность при уменьшении суверенитета внешними обязывающими механизмами.
Наиболее устойчивым и преемственным является случай, когда управленческие действия своим источником имеют государственные легитимные документы высокого уровня, обязывающие всякого кто бы ни пришел на первые места, руководствоваться ими. Конечно, и в этом случае остаётся актуальным вопрос качества выполнения намеченного, ведь степень обязательности исполнения даже легитимного, долгодействующего документа-это отдельная проблема, связанная, в том числе, с проблемой традиций и политической культуры. Остаются и проблемы тех самых особенностей высшей руководящей команды с лидером во главе, от которых абсолютно уйти невозможно, возможно лишь максимально снижать степень издержек от них.
Итак, доктрины это документы самого общего плана, самого длительного действия, самого комплексного наполнения, самого обоснованного по механизму согласования интересов.
Что такое доктрина, с точки зрения категориального содержания? Уже говорилось, что доктрина является источником и основанием конкретной государственной политики, которую мы понимаем, на примере экономической политики, как систему ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми актами и программами, направленных на реализацию целей экономического развития. Соответственно такому управленческому пониманию государственной политики, экономическая доктрина — это основной или исходный государственно-управленческий, политический и нормативно-правовой документ, задающий формирование и содержание государственно-экономической политики или другой политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.
Если посмотреть с такой точки зрения, то дела с доктринами в современной России обстоят неважно. На этом уровневом этаже в управленческой практике наработаны документы разного типа: есть доктрины, концепции, стратегии, программы, основные направления, основы и т.д. Но «основы какой-нибудь политики» можно преподавать студентам первого курса, однако исполнить основы, скажем (это конкретный проект Совбеза), национальной инновационной системы России на практике невозможно, потому что для практики необходимы детали, механизмы, ресурсы, нужна ответственность, т. е. вся управленческая атрибутика, одних основ или просто концепции в этом случае недостаточно. Что удивительно, некоторые современные российские документы доктринального уровня, судя по их стилистике и содержанию, вообще и не предназначались для исполнения. Их невозможно исполнить! Контент-анализ на этот счет был проведен по десяткам документов доктринального уровня, и вывод, к сожалению, вполне определенный.
Для того, чтобы превратить доктрину экономической политики, как и любой другой государственной политики, в долгодействующий источник конкретной управленческой практики государства, необходимо решить ряд вопросов:
1. Прежде всего, этот документ должен носить нормативно-правовой статус. Можно удивляться таким нонсенсам в сегодняшней российской практике управления, как то, например, что статус даже Послания Президента Федеральному Собранию не определен. Что это за документ, никому не известно, нигде не указано, что он обязателен для исполнения, нигде не указано, кто его должен исполнять и в каком порядке. То же самое касается целого ряда других документов высокого уровня, в том числе и доктрин, в частности, доктрин национальной безопасности, информационной безопасности и др. А доктринальный документ должен быть документом не неопределенного статуса, а статуса, обязательного для исполнения, что является характеристикой нормативно-правового документа.
2. Этот документ должен иметь уровень федерального закона. Можно пообсуждать уровень документа: закон или указ президента, но совершенно очевидно, что с точки зрения общественного консенсуса уровень федерального закона предпочтительнее.
3. Документ должен быть безукоризнен в части понятийного аппарата, поскольку именно он является краеугольной исходной точкой, от которой «пляшут» все другие государственно-управленческие документы на эту тему. Мы уже неоднократно приводили в качестве примера крайне неудачное ключевое определение национальной безопасности в действующем на сегодня в России доктринальном документе. По нашей методологии центральная дефиниция порождает пирамиду управленческих следствий, в значительной степени задает управленческий механизм, поэтому должна быть предельно четкой и работоспособной.
4. Следующей непреложной и к тому же абсолютно новой вещью является понимание, что любое государственно-управленческое проектирование, начинающееся с доктрины, должно отталкиваться от ценностей, ценностного выбора политической власти, общества, государства. Как у нас в России обстоят дела с ценностной манифестацией? У нас принято говорить о проценте приватизации, проценте демонополизации, о чем угодно, но только не об устойчивости развития, ценности человеческой жизни, демографических показателях, безопасности страны. Однако, именно эти краеугольные ценностные вещи важны для человека и для группы, для общества в целом и для государства. Именно они в системном виде должны закладываться как исходная точка в конструировании всей государственной политики, в частности, экономической (рис. 1).
ПРЕДЛАГАЕМ К ОБСУЖДЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ДОКТРИНУ ДЛЯ ВОЗРОЖДАЮЩЕЙСЯ РОССИИ:
Оценили 4 человека
12 кармы