Бороться с коррупций стало модно и выгодно. Чего только стоит «антикоррупционное турне» Михаила Саакашвили по городам и весям многострадальной Украины. С коррупцией чаще всего предлагают бороться при помощи правовых методов, но всегда ли эти методы оказываются эффективными? Возможно ли только при помощи юридических норм бороться с таким многослойным феноменом, как коррупция?
От взяточничества — к признанию коррупции
Коррупция кажется вечной проблемой любого государства. По крайней мере, нарекания на продажность судей можно встретить уже у античных авторов, а в древневосточных памятниках политической и правовой мысли упоминаются различные способы борьбы с взяточниками и казнокрадами.
Однако на постсоветском пространстве о проблеме коррупции заговорили сравнительно недавно — в начале 90-х годов.
Была ли коррупция в СССР? Формально ее не было, коррупция объявлялась уделом капиталистических стран, ведь коррупция, по сути — явление системное, некая болезнь властного аппарата, а власть рабочих и крестьян болеть такими пороками не могла по определению. При этом велась борьба с взяточниками, которые представляли собой «пережиток позорного царского прошлого». Интересно, что даже в 1962 году, в Указе Президиума Верховного Совета СССР прямо указывалось на взяточничество, как пережиток капиталистического строя:
«Взяточничество является одним из позорных и отвратительных пережитков прошлого, оставленных капитализмом в наследство нашему обществу. Это уродливое явление чуждо и совершенно нетерпимо для Советского государства, вступившего в период развернутого строительства коммунизма. В условиях нашего государственного и общественного строя имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества»[1].
Однако, было бы наивным утверждать, что коррупция была чужда советскому государству — достаточно вспомнить, например, «хлопковое дело» в Узбекской ССР, следствие по которому пришлось на 70-е-80-е годы. Уже в середине 70-х годов была выявлена разветвленная коррупционная сеть высших эшелонах власти этой среднеазиатской республики. Так что коррупция — не что-то новое, а то, что продолжало существовать в недрах государственной власти десятилетиями.
Что же такое коррупция?
Одной из проблем определения коррупции видится то, что определение коррупции отдают на откуп юристам. Коррупция, вытесненная в сферу правовых определений, таким образом, обычно характеризуется как некое злоупотребление властью со стороны конкретных должностных лиц, которое может выражаться в форме получения взяток, злоупотребления полномочиями, хищениями и так далее. Такое определение помогает бороться с отдельными коррупционерами, так как помогает решить вопрос о виновности каждого конкретного взяточника или казнокрада, но, при этом, мало помогает в борьбе с коррупцией как таковой.
На место одного взяточника, которого выявили и привлекли к ответственности, приходит другой. Иногда складывается ощущение, что коррупция производит сама себя, в этом она подобна гидре из греческой мифологии, у которой сразу же отрастали новые головы взамен отрубленных. Поэтому юридическое определение коррупции, которое фигурирует в Уголовном Кодексе и законе о противодействии коррупции, следует признать ограниченным и не отражающем всей полноты этого явления. Следование только лишь юридическому определению вряд ли поможет добиться коренных успехов в искоренении коррупции.
А если попробовать рассмотреть коррупцию как системное явление? Чаще всего коррупция выявляется управленческую и экономическую сферы общества. Экономическая сфера жизни общества характеризуется тем, что в ней происходит передача имущественных прав, перераспределение благ. В экономической жизни выделяют как формальные, так и неформальные институты. В управленческой сфере происходит принятие властных решений в пределах компетенции конкретного должностного лица.
Коррупцию, таким образом, можно определить как такое состояние экономической системы и связанного с ней управленческого аппарата, когда становятся возможны неформальные, противоправные действия по передаче имущества и прав на него, а также своего рода «торговля государственными услугами» в интересах должностного лица-продавца и покупателя этих услуг. Особо стоит подчеркнуть, что коррупция носит характер «торговли должностью», сращивание политической власти и бизнеса.
При таком определении коррупция оказывается системным поражением государственного аппарата, пороком самой власти, а не отдельными эксцессами со стороны некоторых взяточников, рвачей и расхитителей. Ведь никто не рождается взяточником — человек приходит на должность, встраивается в определенную систему формальных и неформальных отношений и именно эта система отношений воздействует на личность будущего коррупционера.
Система создает благоприятную среду для коррупционера и обучает человека коррупционным моделям поведения. Основное отличие системного определения от юридического состоит в том, кто именно находится в центре внимания: юридическое определение фокусируется на личности коррупционера, а системное определение делает акцент на системе, в которой становится возможным совершение коррупционных преступлений.
Этим системным качеством и можно объяснить неэффективность борьбы с коррупцией просто отлавливая или даже отстреливая коррупционеров. Рано или поздно, подходящий человек попадет в условия, когда он не может не взять и не дать взятки или вступить в иное противоправное и неформальное отношение.
Великая коррупционная пирамида
Как и всякая система, коррупционная система имеет определенные иерархические уровни. Российский исследователь Шестаков выделяет семь уровней коррупции:
1) Обыденный уровень коррупции характеризуется участием простых граждан и не очень высокопоставленных должностных лиц. На этом уровне дают взятку инспектору ГИБДД, приносят подарок участковому терапевту, чтобы он выписал больничный при отсутствии болезни и так далее, пытаются избавить сына от необходимости служить в армии.
Соответственно, обе стороны получают выгоду: мелкие госслужащие получают добавку к своим небольшим зарплатам, а граждане решают свои проблемы, избегают волокиты и траты времени, которая неизбежна при обычном порядке оказания государственных услуг.
На этом бытовом уровне задействовано большее число участников, и львиная доля привлеченных к ответственности попались как раз на мелком уровне.
2) Уровень «шлаковой» организованной преступной деятельности (наркоторговля, торговля людьми, торговля оружием). Это та сфера, в которой проявляют себя так называемые «оборотни в погонах», попросту, сотрудники правоохранительных органов, «крышующие» криминальный или нелегальный бизнес.
Правоохранители получают бонус к зарплате, а преступники получают гарантию невмешательства в их дела со стороны органов охраны правопорядка, прекращение уголовного преследования и в отдельных случаев даже устранение конкурентов руками коррупционеров в погонах.
3) Уровень малого и среднего легального бизнеса — «средний экономический» уровень. На этом уровне предприниматели, которые заняты легальным бизнесом, покупают представителей госвласти, например, пожарников, санстанцию, и так далее.
Коррупционер получает имущественную выгоду, предприниматель же получает незаконные преимущества перед конкурентами, например, «выигрывает» тендер на поставку товаров для государственных нужд, избавляется от реальных требований и мнимых придирок со стороны многочисленных контролирующих органов.
4) На внутреннем олигархическом уровне определенная группа лиц берет под контроль природные ресурсы, производства, СМИ. На этом уровне крупный бизнес уже лоббирует свои интересы в высших эшелонах власти в целях получения экономической выгоды.
В связи с этим определенный интерес представляет сравнительная статистика источников обогащения миллиардеров в разных странах мира. Авторы исследования «Происхождение сверхбогатых: база данных характеристик миллиардеров» Каролин Фройнд и Сара Оливер из института мировой экономики Петерсона установили, что 64 % российских миллиардеров получили богатство благодаря политическим связям и доступу к сырьевым ресурсам. Это — наиболее высокий уровень среди стран БРИКС: в Бразилии, Индии, Китае и ЮАР доля миллиардеров, сколотивших состояние таким путем составляет 4,6, 10,7, 9,2 и 12,5%.
Впрочем, российские показатели не так плохи по сравнению с показателями других стран СНГ, например, в Казахстане, как указано в этом исследовании, 100% миллиардеров обогатились благодаря политическим связям[2].
5) На внутригосударственном уровне предметом торга является уже не конкретная властная услуга, а сама власть, к примеру, возможность получить, к примеру, должность губернатора или министра.
6) На внешнем государственном уровне идет продавливание интересов элит во внешней политике государства. Ярким примером коррупции такого уровня можно назвать операцию PBSUCCESS — организованный ЦРУ военный переворот в Гватемале в 1954 году. А причиной такого вмешательства американских спецслужб в том, что гватемальский президент посмел национализировать земли американской компании «Юнайтед Фрут». Компания использовала имеющиеся в ее распоряжении рычаги и организовала военное свержение президента чужой страны, который угрожал ее интересам.
7) На надгосударственном уровне действуют уже транс-национальные компании, которые реализуют свои интересы по всему миру, например, организуя банковские кризисы. Также известно, что отдельные ТНК прибегают и к даче взятки чиновникам отдельных стран[3].
По субъектам эти семь уровней можно сгруппировать в элитарный уровень (пять высших уровней), шлаковый — второй уровень и демократический уровень — низший уровень коррупции из семи.
Такая полезная коррупция
Коррупция — зло, с коррупцией надо бороться — так может ответить практически каждый. Но, например, если сын-выпускник таскает из школы «четверки» по математике, многие родители могут попытаться сделать подношение «математичке», чтобы та не портила своими придирками средний балл их чаду, которое хочет поступать в вуз. Так что человек может, с одной стороны, говорить о вреде коррупции, с другой стороны, выбирать именно коррупционный способ решения своих проблем. И, к сожалению, иногда именно коррупционный путь решения конкретного вопроса кажется конкретному гражданину более выгодным финансово, более надежным и более быстрым.
Говоря об уровнях коррупции, надо заметить, что они не изолированы друг от друга непроницаемым барьером, а находится в тесной взаимосвязи. Проще всего эту взаимосвязь проиллюстрировать на примере одной из сюжетных линий фильма «Рассказы» российского режиссера Михаила Сегала.
Сам фильм состоит из четырех сюжетов, один из которых, под названием «Круговое движение» повествует о «круговороте» одной взятки. Сюжет начинается с того, что работник издательства платит мастеру автосервиса за техосмотр. Мастер, в свою очередь, передает эти деньги за право получить без очереди и проволочек загранпаспорт. Работник паспортного стола передает все те же деньги в качестве взятки за поступление дочери в университет, а ректор университета «благодарит» врача с тем, чтобы тот лучше лечил мать ректора. Врач передает деньги военкому, чтобы освободить сына от призыва, при этом деньги падают в унитаз. Военком высушивает деньги, которые, как известно, «не пахнут» и передает их застройщику, чтобы получить квартиру в новостройке. Застройщик обещает определенные услуги губернатору в ответ на покровительство с его стороны. Губернатор, в свою очередь, упрашивает президента оставить его в должности в обмен на помощь президенту на выборах. Заканчивается повествование тем, что работник автосервиса получает от сотрудника издательства остальную часть «благодарности», а в это время по телевидению президент призывает бороться с коррупцией.
В фильме довольно доступно показана «коррупционная спираль», которая соединяет воедино несколько уровней «коррупционной пирамиды». Однако, спираль, показанная в фильме раскручивается «снизу», в то время как возможно и обратное движение, то есть, «сверху»: назначение губернатора по коррупционным схемам, в свою очередь губернатор-коррупционер за мзду оказывает услуги финансово-промышленным группам, представители ФПГ платят правоохранительным органам, правоохранительные органы берут взятку от врача, на которого завели уголовное дело за получение «подарка» от пациента.
Получается, что на разных уровнях коррупция всегда кому-то нужна и выгодна, но, при этом, участник коррупционных действий может желать искоренения коррупции на тех уровнях, в которые он не вовлечен. К примеру, водитель может возмущаться тем, что чиновники берут взятки, но, при этом он же торопится сунуть сотруднику ДПС деньги, чтобы избежать штрафа за нарушение ПДД. Верно и обратное — коррумпированный представитель элиты может призывать активнее выявлять взяточничество среди школьных врачей и врачей поликлиник.
Однако, как можно предположить, каждый уровень «коррупционной пирамиды» существует благодаря поддержке других уровней и сам позволяет существовать другим уровням. Поэтому было бы наивным считать, что, если врачи, сотрудники санстанций и преподаватели вузов все как один станут честными, то проблема коррупции будет решена. Нет, сохранение коррупции на надгосударственном и государственном уровнях будет вести к воспроизводству коррупционных форм поведения вплоть до самых низших уровней.
Коррумпированные рейтинги коррупции
Как бороться с коррупцией? Казалось бы, тут ничего сложного — выбрать государство с низким уровнем коррупции и скопировать успешные методы антикоррупционной деятельности. Однако, загвоздка в том, что сами рейтинги коррумпированности могут быть далеки от истины.
Российские исследователи Клеймёнов и Пустовит проанализировали три наиболее популярных метода оценки коррупции, по которым формируется международный рейтинг. Речь идет об Индексе восприятия коррупции и Индексе взяткодателей, разработанным Transparency International, а также Индексе контроля коррупции, разработанным Всемирным Банком.
Авторы убедительно доказывают корреляцию между этими тремя индексами и политическим заказом, на примере России, Египта и Грузии. Скажем, на приход к власти Михаила Саакашвили составители индексов отреагировали резким повышением рейтинга Грузии, хотя понятно, что проблему коррупции так быстро решить невозможно. Место России в этих рейтингах «странным» образом колеблется в зависимости от «градуса» отношений России и Запада. На фоне «похолодания» этих отношений, Россия «вдруг» оказывается более коррумпированной, чем была ранее и даже находится в худшем положении, чем Колумбия[4].
Управление рейтингами коррупции может преследовать сугубо политические цели — объявить неугодные страны насквозь коррумпированными. Но, можно предположить, что есть и экономические выгоды: низкий рейтинг коррумпированности страны служит «зеленым светом» для потенциальных инвесторов, а высокий уровень коррумпированности может инвесторов и кредиторов отпугнуть.
Так что может сложиться вполне парадоксальная ситуация, когда международные рейтинги коррумпированности выставляются по коррумпированным схемам в интересах политических и деловых элит, что соответствует высшему, седьмому уровню в коррупционной пирамиде.
Закон против коррупции или для коррупции?
Существует множество вроде бы успешных форм борьбы с коррупцией. Называют сингапурскую, финляндскую и шведскую модели борьбы с коррупцией. Однако, во-первых, сложно оценить действительный успех этих государств в борьбе с коррупцией, так как нельзя отрицать то, что им могли просто «нарисовать» хорошие рейтинги.
Во-вторых, сложно прогнозировать, как именно эти методы показали бы свою эффективность в других странах, с другим социально-культурным базисом.
В третьих, предлагаемые правовые и экономические методы в некоторых аспектах отличаются, но они сходны в том, что с коррупцией предполагается бороться при помощи формализованных методов, формальных институтов. Использование таких асимметричных методов ограничивает успех антикоррупционной борьбы. Ведь коррупция, как видно из ранее данного определения — это неформальный институт, значит, выгоднее с ним бороться также при помощи неформального института. Коррупционные модели поведения успешно интегрируются на подготовленную определенным идеологическим удобрением почву. И такой питательной средой для коррупционных моделей поведения можно назвать неолиберальную модель личности, в рамках которой человеку внушают, что его ценность как индивида напрямую зависит от объема денежных средств, которые проходят через его руки.
Иными словами, если он занимает определенную должность, то ему по статусу положено иметь такую-то марку автомобиля, носить одежду от таких-то дизайнеров, возможно, содержать любовницу и ездить отдыхать на определенные заграничные курорты. Однако легальных способов, особенно для чиновника, соответствовать таким стандартам недостаточно и тогда в ход идут принятые в среде коррупционные методы получения доходов.
Так коррупционная деятельность накладывается на модные в некоторых странах модели «доминирования»: если в 90-е доминировать было принято за счет физической силы и близости к криминалитету, то в «нулевые» годы на первое место выходит доминирование за счет материальных ресурсов и «альфой» считается уже не бритоголовый рэкетир, а удачливый олигарх или коррумпированный чиновник.
Наличие в обществе демонстративной роскоши может косвенным образом указывать на распространенность доминирования за счет материальных ресурсов: например, популярность предметов роскоши у китайских нуворишей и демонстративное обладание предметами роскоши может указывать на популярность в обществе именно этого типа доминирования и, следовательно, на высокий уровень коррупции.
Самое страшное не то, что коррупция существует в системе госвласти и воспроизводит себя через поведение госслужащих, а то, что коррупция начинает изменять саму систему, подгоняя ее под свои нужды. Дело может дойти даже до того, что в антикоррупционном законодательстве могут появиться «лазейки» и «окна» для потенциальных коррупционеров.
Ранее упомянутый профессор Шестаков, приводит такой пример коррупционных лазеек в законодательстве: в Законе Республики Казахстана от 2 июля 1998 года № 267-I «О борьбе с коррупцией»[5], в части 3 ст.10 можно найти весьма интересное положение о том, что госслужащие и депутаты передают в доверительное управление принадлежащую им собственность на время занятия ими должности или срока депутатских полномочий. То есть, чиновник или депутат остаются собственниками, например, бизнеса, но, при этом передают управление бизнесом третьему лицу и все равно извлекают выгоду от этого бизнеса[6]. Вполне ожидаемо, что, занимая определенное положение, чиновник сможет помогать родному бизнесу, который он на время передал доверительному управляющему.
Упомянутый закон утратил юридическую силу с 1 января 2016 года, но норма о доверительном управлении имуществом появилось и в п. 5 ст. 13 нового Закона Республики Казахстан «О противодействии коррупции»[7].
Итак, если допустить, что даже антикоррупционное законодательство составляется с учетом интересов коррупционеров, то могут зародиться сомнения в эффективности борьбы с коррупцией при помощи права, так как в праве самом по себе могут оставаться «лазейки» для коррупционеров. В этих условиях, борьба искоренение коррупции представляется возможным лишь при ликвидации ее вершины — существующего миропорядка, в котором даже индексы восприятия коррупции могут рассматриваться как результат коррупционных действий.
Также борьба с коррупцией невозможна без изменения морально-ценностного климата в обществе. Если со школьных лет люди в сознании человека делятся на «удачливых» — тех, кто сумел пропустить через свои руки большую сумму денег и «лузеров» — тех, кто не смог получить достаточного доступа к ресурсам, то неудивительно, что и государственную службу он будет воспринимать как средство обогащения, средство повышения своего статуса в обществе потребления.
Источники:
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество» http://russia.bestpravo.ru/ussr/data03/tex15822.htm
Ученые назвали политические связи главным источником богатства в России
http://www.rbc.ru/economics/11/03/2016/56e2a1ac9a7947f56bedc71a
Шестаков Д. А., «Кому какая коррупция»// Криминология: вчера, сегодня, завтра, Выпуск № 23 / 2011, стр.стр. 40-44. http://cyberleninka.ru/article/n/komu-kakaya-korruptsiya
Клеймёнов М.П, Пустовит Р.В., «Методологические аспекты прогнозирования коррупции»/ Актуальные проблемы экономики и права,Выпуск № 4 (24) / 2012, стр.стр. 44-48. http://cyberleninka.ru/article/n/metodologicheskie-aspekty-prognozirovaniya-korruptsii
Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года № 267-I «О борьбе с коррупцией» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 29.12.2014 г.) http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1009795
Д. А. Шестаков, указ. Соч., стр. 45.
Закон Республики Казахстан от 18 ноября 2015 года № 410-V «О противодействии коррупции» (с изменениями и дополнениями от 22.01.2016 г.) http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=33478302
Оценил 1 человек
1 кармы