Ажиотаж вокруг Севморпути. Иностранные суда в очереди за ледокольной проводкой России

Почему многие неарктические страны стремятся принимать участие в делах Арктики, рассказал профессор кафедры интеграционных процессов МГИМО Лев Воронков.

Профессор кафедры интеграционных процессов МГИМО, эксперт по геополитическим проблемам современной Арктики Лев Воронков в интервью Baltnews рассказал, почему регулярное судоходство по Северному морскому пути (СМП) не может происходить без помощи России и как иностранные инвесторы могут посодействовать тому, чтобы навигация по СМП стала круглогодичной.

– Г-н Воронков, как оцениваете перспективу военно-политического конфликта между арктическими странами?

– Колоссальные ресурсы, которые есть в Арктике – биологические, минеральные, углеводородные – распределились на сегодняшний день так, что главными бенефициарами являются прибрежные арктические государства – Дания, Норвегия, Россия, США и Канада. Эти пять государств, несмотря на непростые отношения друг с другом, понимают, что защитить свое право на эти солидные ресурсы они могут куда более эффективно, выступая солидарным фронтом, а не каждая по отдельности.

Зачастую, когда делают оценки ситуации в Арктике, далеко не всегда имеют в виду, что в этом очень серьезном базовом вопросе эти пять стран имеют общие интересы. А значит, разругаться намертво друг с другом – это последнее дело, потому что в таком случае каждое из этих государств скорее потеряет, чем приобретет.

– В начале марта генсек НАТО Йенс Столтенберг заявил об усилении активности альянса в Арктике, объясняя это тем, что Россия наращивает там свое присутствие. Что вообще НАТО забыл в Арктике?

– Такие дежурные заявления на этот счет были, есть и, наверное, будут. Но нужно обратить внимание на некие очень существенные моменты.

Во-первых, заметьте, ни одно арктическое государство, в том числе страна-член НАТО, не стремится защищать свои национальные интересы в Арктике с помощью альянса. Даже нерешенные проблемы, например, между США и Канадой или между Данией и Канадой, не выносятся на повестку дня НАТО по простой причине – в этом случае страны, не имеющие прямого отношения к Арктике, получают право голоса в арктических делах. И ни одно арктическое государство, включая США, Канаду, Норвегию и Данию, не заинтересовано в том, чтобы такую возможность для других стран-членов НАТО предоставлять.

Поэтому в 2010 году, когда утверждалась стратегическая концепция блока на соответствующее десятилетие, в этот документ не было включено упоминание Арктики, кстати говоря, по настоянию Канады.

Между Канадой и США существуют противоречия по поводу статуса Северо-Западного прохода. Оттава рассматривает их в свете обеспечения национального суверенитета. Но этот вопрос решается не с участием союзников по НАТО, а на двусторонней основе между США и Канадой.

Во-вторых, хотя военные штабы НАТО продолжают соответствующее военное планирование и осуществляют планы военных учений, генеральные секретари НАТО до Йенса Столтенберга, в частности [генеральный секретарь НАТО в 2004–2009 годах] Якоб Гейсберт де Хооп Схеффер и [генеральный секретарь НАТО в 2009–2014 годах] Андерс Фог Расмуссен говорили о том, что роль альянса в решении спорных вопросов и вообще вопросов взаимодействия в Арктике действительно незначительна.

Я бы усомнился в том, что, когда речь идет о проблемах Арктики, следует совмещать или спутывать интересы стран прибрежных арктических государств-членов НАТО и остальных стран-членов блока, таких, например, как Италия или Болгария. Кстати говоря, канадцы не раз заявляли о том, что с Россией у них куда больше общих интересов в этом регионе, чем с другими странами, в том числе и членами альянса.

– Почему многие неарктические страны хотят принимать участие в арктических делах?

– В ситуации, когда богатейшие ресурсы Арктики в зонах национальной юрисдикции оказались де-факто в распоряжении пяти прибрежных арктических государств, совершенно естественно, что остальной мир не может считать себя удовлетворенным. Они, конечно, хотят эту ситуацию так или иначе изменить. Как менять – здесь возникает масса вопросов и возможностей.  

Одни, скажем, опираясь на свои финансовые возможности, начинают укреплять отношения с отдельными арктическими государствами, в том числе путем осуществления в них крупных капиталовложений, рассчитывая на их содействие и поддержку в Арктическом совете. Например, Китай проводит такую политику в отношении Гренландии и Исландии.

Другие, поддерживая отдельные требования коренных народов и оказывая им финансовую поддержку, рассчитывают использовать влияние организаций коренных народов в Арктическом совете при принятии решений для продвижения собственных интересов.

Набор этих мер, которые принимаются для того, чтобы изменить сложившуюся в соответствии с нормами Международного морского права ситуацию в Арктике, очень разнообразен. Например, так как требовать изменения положений Конвенции ООН по морскому праву – неприемлемо, члены Европейского парламента предлагали заключить договор по Арктике, аналогичный договору по Антарктике. Достаточно подробный обзор этих мер сделан в недавно выпущенной издательством "МГИМО-Университет" моей монографии "Геополитические и международные проблемы современной Арктики".

Дипломатия вокруг этого весьма активна, но ее смысл состоит в том, чтобы, во-первых, получить доступ к ресурсам. Во-вторых, изменить ту сложившуюся ситуацию, которая есть в Арктике. В-третьих, получить право голоса в арктических делах для своих стран.

Эта проблема имеет очень много разных измерений, но я считаю, что прибрежные арктические государства – США, Канада, Россия, Норвегия и Дания – имеют по-настоящему общий фундаментальный интерес в обеспечении своих прав на эти ресурсы. Желающих потеснить их, получить доли в этих ресурсах очень много, но они не могут использовать существующие нормы международного права для того, чтобы это сделать, потому что тогда придется отрицать Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года, которая вступила в силу в 1994 году и стала частью международного морского права.

– Эстония в ноябре подала заявку на получение статуса наблюдателя в Арктическом совете. Что она может привнести в работу организации?

– Из государств-членов Европейского союза три государства-члена – Дания, Финляндия и Швеция – являются членами Арктического совета. Статус наблюдателей в этой организации имеют Германия, Франция, Испания, Италия, Нидерланды и Польша, хотя сам ЕС такой статус не получил. Функции наблюдения за деятельностью Арктического совета в рамках предоставленных наблюдателям полномочий ЕС и его члены могут осуществлять через эти государства. Добавление к их числу, скажем, Эстонии нечего в этом смысле не меняет.

– США неоднократно заявляли о своем "праве" обеспечивать "свободу навигации" в районе российского Северного морского пути. По их мнению, этот маршрут должен стать международным. Насколько оправданы и разумны такие заявки?

– Россия отнюдь не против использования СМП для международного судоходства и транзитных перевозок по нему коммерческих грузов с оплатой перевозчиками услуг, оказываемых им российскими компаниями. Такие перевозки могли бы стать источником дополнительных доходов для России. Главный интерес США – в закреплении правового статуса вод акватории СМП и обеспечении свободного доступа своих судов к ним.

Соединенные Штаты проводят кампанию под названием Freedom of navigation уже довольно давно. И основная ее цель состоит в том, чтобы воспрепятствовать странам, вводящим те или иные законные ограничения на плавание в полярных водах и в водах, которые они рассматривают в качестве своих внутренних или территориальных. Для США, как мощнейшей морской державы в военном и коммерческом смысле, это очень важно.

Соединенные Штаты пытаются доказать, что в летний период пространства СМП свободны для международного судоходства, причем не только военного, государственного, но и коммерческого. США до сих пор даже не пытались доказывать свободу судоходства по трассам СМП в зимний период, так как самостоятельно пройти маршрут через льды они не в состоянии. Они пытаются пройти этот маршрут летом, чтобы таким образом подтвердить круглогодичный международно-правовой статус этих вод.

США исходят из того, что международно-правовой статус вод в Северном Ледовитом океане един и летом, и зимой. Пока так оно и есть. Имеются особые права прибрежных арктических государств на регулирование судоходства в районах океана, большую часть года покрытых льдом, есть обязанность обеспечивать сохранность окружающей среды круглый год и есть обязательные положения Кодекса мореплавания в полярных водах. Эти обязательства прибрежных государств на летний период времени не исчезают даже в том случае, если эти воды в юридическом плане считаются открытым морем.

Но Северный морской путь никогда не станет надежной стабильной круглогодичной международной артерией без содействия, помощи и обеспечения Российской Федерации. В течение длительного времени, вплоть до 1997 года, то есть до присоединения России к Конвенции ООН по морскому праву, этот регион рассматривался как арктический сектор России, в котором международное судоходство не осуществлялось.

Тем не менее вопрос об открытии транспортных путей для международного судоходства российским руководством поднимался. Об этом заявлял в свое время Михаил Горбачев. Кроме того, в конце 1960-х годов Советский Союз сам предлагал иностранным судам воспользоваться СМП, но тогда желающих не нашлось.

Стоит отметить, что даже суда американской береговой охраны в состоянии работать в американской Арктике только в летние месяцы. То есть у США недостаточное количество ледоколов, чтобы обеспечить круглогодичную службу судов береговой охраны в тех частях американской Арктики, которая большую часть года находится подо льдами. Поэтому, понимаете, декларировать можно все что угодно, вопрос в осуществимости подобных вещей.

Свободное международное судоходство по СМП в зимний период без содействия России, ее ледокольной и лоцманской проводки практически невозможно, хотя в короткий период летней навигации возможности возрастают.  

– К тому же Россия действует в соответствии с международными правилами, контролируя иностранные суда в арктических водах своей исключительной экономической зоны.

– Россия, как страна, которая отвечает за значительную часть этого маршрута, должна обеспечивать соблюдение действующих норм и правил навигации, а также контроль за защитой окружающей среды этого региона.

В Конвенции по морскому праву существует специальная статья, которая говорит о том, что прибрежные страны в районах, которые большую часть года покрыты льдом, имеют право регулировать судоходство по этим регионам – по понятным причинам.

В летние месяцы возможности прохода существуют более широкие. В центральной части Северного Ледовитого океана за пределами зон национальной юрисдикции, в которой действует режим открытого моря, интенсивного круглогодичного судоходства не наблюдается, хотя ему там никто не препятствует. Формальный режим открытого моря не делает часть Северного Ледовитого океана, большую часть года покрытую льдом, зоной международного судоходства, хотя для этого юридических препятствий не существует. Дело, очевидно, не в формальном статусе вод, а в реальной ситуации.

Подчеркну, что в тех морях, которые покрываются льдом на относительно короткий промежуток времени, международно-правовой статус вод определяется погодными условиями и ледовой обстановкой, имеющими место большую часть года. До настоящего времени наличие льдов на море большую часть года никак не сказывается на их международно-правовом статусе. Думаю, что это неверно. Не исключаю, что в будущем в рамках дальнейших усилий по кодификации международного морского права этому вопросу будет уделено особое внимание.

Если мы не будем обеспечивать разрешительный порядок доступа торговых, коммерческих судов, круизных лайнеров, обращать внимание на их состояние, на опытность экипажа, сможем ли мы выполнить свои обязательства по обеспечению защиты окружающей среды и безопасности навигации? Вряд ли.

Более того, многие ссылаются на формальный международно-правовой режим этих пространств, но забывают еще одну вещь, которая обязательна для исполнения в арктических водах – это кодекс мореплавания в полярных водах. Обязательные положения Кодекса дополняют международно-правовые требования Конвенции 1982 года. Они представляют собой часть норм международного морского права, которые страны должны соблюдать, пользуясь Северным морским путем, а прибрежные государства имеют право требовать их соблюдения.

Что касается государственных и военных судов, для них действует уведомительный порядок доступа к акватории СМП, потому что они остаются государственной территорией тех стран, под флагом которых они ходят.

Есть еще один непростой момент, который тоже надо иметь в виду, когда мы говорим об административном, логистическом единстве Северного морского пути. Если разделить СМП по юридическому статусу составляющих его акваторию вод, то это и внутренние воды, и территориальные воды, и открытое море. Иногда суда выходят даже за пределы эксклюзивных экономических зон, так как постоянного маршрута нет, все зависит от ледовой обстановки.

Тем не менее представьте себе, что кто-то самостоятельно решил пойти по СМП. Он волей или неволей будет пересекать и территориальные воды России, и внутренние воды, и выходить в открытое море. Это потребовало бы каждый раз соблюдения всех формальных процедур при пересечении границ, что, без сомнения, усложнило бы процесс и привело к потерям времени.

Поэтому те страны или суда, которые пользуются Северным морским путем и используют при этом соответствующие услуги Российской Федерации, имеют возможность проходить маршрут куда более спокойно, без серьезных административных расходов и временных потерь, чем те, кто пытается самостоятельно это пространство преодолевать.

В периоды, когда океан покрыт льдами, проход по СМП без ледокольной проводки становится проблематичным и суда вынуждены иногда становиться в очередь за такой проводкой. Круглогодичная международная навигация по СМП поэтому зависит не столько от международно-правового статуса вод акватории СМП, сколько от способности России обеспечить постоянную, стабильную и безопасную ледокольную проводку.

Часто случается так, что судам приходится ледовой проводки ожидать достаточное количество времени, что снижает эффективность транспортировки груза по Северному морскому пути – это одна из проблем, которую предстоит решать.

Но если мир заинтересован в том, чтобы этот маршрут стал международным коммерческим, регулярным, безопасным и так далее, то нужно не препятствовать России в создании соответствующих условий, а всемерно помогать ей. От круглогодичного функционирования СМП выиграют все страны и мировые хозяйственные связи.

– Какие вообще есть трудности для того, чтобы навигация, в том числе иностранных судов, по акватории Северного морского пути стала круглогодичной?

– Стоит сказать, что Россия заинтересована в использовании СМП иностранными судами, в том числе и для транзитного перехода между Европой и Азией. Но транзитный проход пока занимает не очень большую долю в транспортных перевозках по СМП, прежде всего по экономическим соображениям, так как коммерчески целесообразны сейчас лишь перевозки отдельных видов грузов.

Сейчас стоит вопрос об оборудовании СМП как круглогодично действующей трассы, навигация по которой станет регулярной, безопасной, предсказуемой, в том числе для иностранных судов, двигающихся через российскую Арктику транзитом.

Превращение Северного морского пути в важную международную транспортную артерию требует соответствующего оснащения и оборудования, улучшения инфраструктуры по всему маршруту, улучшения связи и коммуникаций, повышения уровня безопасности. Поэтому подключение иностранных инвесторов могло бы ускорить процесс превращения СМП в круглогодично действующую надежную и безопасную транспортную артерию.

– То есть РФ приветствует участие других стран в решении инфраструктурных проблем на маршруте СМП?

– Те, кто заинтересован в использовании ресурсов, которыми располагает в том числе российская Арктическая зона, в соответствии с заключаемыми договорами, вкладывают капиталы. В этом случае они, как правило, принимают участие в улучшении инфраструктуры и логистики на маршрутах СМП.

– Почему Северный морской путь – перспективное капиталовложение, в том числе для иностранных компаний?

– Следует отметить, что, когда мы говорим об Арктике, речь идет не только о Северном морском пути. Например, в летний период уже начала эксплуатироваться транспортная магистраль "Арктический мост". Она простирается между портами канадского Черчилла и российского Мурманска. Обе стороны намерены расширять транспортные связи, ибо в целом, если удастся продлить навигацию по этим маршрутам и соединить их естественным образом с Северо-Западным проходом и Северным морским путем, то получится очень солидная сеть транспортных маршрутов в новом районе.

Более того, существует еще вероятность появления в Арктике Трансарктического прохода, который предполагаемо пройдет по центральной части Северного Ледовитого океана, вне пределов зон национальной юрисдикции стран прибрежных арктических государств. Китайские мореплаватели уже совершили пробный рейс по этому маршруту в 2012 году.

Все это новейшие транспортные пути, которые могут и будут играть серьезную роль в диверсификации существующих международных транспортных маршрутов.

Например, интерес Китая, Японии, Южной Кореи к Северному морскому пути продиктован в том числе и тем, что судоходство через Малаккский пролив весьма интенсивно, в определенных условиях транзит через него может быть легко блокирован, а через него проходят 70–80% поставок нефтепродуктов в эти страны. Недавний инцидент в Суэцком канале продемонстрировал потребность в создании новых морских маршрутов. Поэтому, совершенно естественно, они хотят диверсифицировать подобные транспортные маршруты, в том числе за счет Северного Ледовитого океана.

В условиях глобального потепления в Арктике открываются возможности, которые привлекают внимание крупных игроков к этому региону. Но еще раз повторю, эти маршруты, в том числе СМП, не могут круглогодично работать без содействия, помощи и обеспечения прибрежных арктических государств.