Структура и смысл украинской власти

Структура власти - распределение формальных и неформальных полномочий и обязанностей между государственными органами, во многом определят не только эффективность её работы, но и реальную (а не номинальную - конституционную) форму государственного устройства

Не формальное разделение властей, а негласные нормы и правила их взаимодействия оказывают решающее влияние на контроль того или иного общественного слоя над властью и государством.

Именно структура украинской власти, окончательно оформившаяся с принятием Конституции 1996 года (но реально действовавшая с 1992 года) сделала неизбежным формирование из украинского государства олигархической республики и его распад в дальнейшем. Олигархов ещё не было, но их появление и установление ими контроля над украинским государством было запрограммировано.

Обращаю ваше внимание на один парадокс. Из трёх президентов, возглавлявших Россию с 1992 года до настоящего времени, ни один следующий не отрицал предыдущего. Даже Владимир Путин, демонтировавший ельцинскую команду и полностью перестроивший ельцинское государство, ни разу не попытался отмежеваться от предшественника. На Украине, каждый следующий президент из шести отрицал предыдущего, причём в самой, что ни на есть жёсткой форме. Уже Кучма обещал Кравчуку и его окружению уголовное преследование. Впрочем, через пару лет после прихода к власти он прекратил изначально неуверенные попытки уголовного преследования предшественников. Последний из них, Ефим Звягильский, и. о. премьера после Кучмы, которого последний считал предателем и к которому относился откровенно плохо, вернулся на Украину из Израиля (где он пересиживал преследование) уже в марте 1997 года.

Каждый следующий президент Украины угрожал предшественнику и его команде уголовным преследованием. Некоторые точечные посадки политических оппонентов (слишком много себе позволявших, находясь у власти) даже производились. Однако, хоть обвиняли, как правило, в коррупции, на деле речь шла о политической мести тем, кто будучи у власти поднимал руку на «своих» — на представителей экономической и политической элиты, игнорировал негласный кодекс поведения по отношению к людям с своего круга. В остальных же случаях предполагалось, что победившая сторона имеет право переделить в свою пользу часть бизнеса побеждённых, но не должна забирать всё.

Обратившись к истории нашего государства мы обнаружим нечто подобное в СССР, где Хрущёв отрицал «культ личности» Сталина, Брежнев — «волюнтаризм» Хрущёва, Горбачёв — брежневский «застой» и даже Ельцин успел поотрицать Горбачёва ещё до развала Советского Союза за недостаточно радикальную «перестройку».

Я не случайно вспомнил СССР и сравнил отрицающих друг друга украинских президентов и советских генсеков. Дело в том, что структура власти полностью унаследована Украиной от СССР. Прежние структуры просто переименовали Совмин в Кабмии, ЦК КПУ в Администрацию президента, затем в Секретариат президента, опять в Администрацию и, наконец, в Офис президента, Рада и вовсе так Радой и осталась.

Мне могут сказать, что в России произошло то же самое, но это не так. Российская Администрация президента действительно является консультативным органом при главе государства, не имея директивных полномочий. Некоторые сотрудники Администрации (в основном советники и помощники президента РФ) могут ad hoc получать от главы государства делегированные полномочия, однако также без права принятия обязывающих решений. То есть, свой функционал АП РФ реализует через главу государства, который и принимает соответствующие решения. Естественно, сотрудники Администрации, готовящие документы для президента, имеют возможность повлиять на его позицию, но, не являясь единственным источником информации, они её не определяют. Сотрудники АП РФ не могут давать прямые указания структурным подразделениям других ведомств.

Формально Администрация президента Украины должна была бы работать по такой же схеме. Однако, вопреки конституционному распределению полномочий, глава Администрации (Секретариата, Офиса) президента Украины зачастую руководит сотрудниками других ведомств, через голову их собственных руководителей, в режиме телефонного права. В этом отношении Администрация президента Украины является точным слепком с ЦК КПСС. Имея возможность продавливать любое желаемое решение, в «телефонном режиме» (не оставляя никаких следов своего вмешательства) ни её глава, ни сотрудники не несут никакой юридической ответственности за результаты этих решений.

Этими возможностями прекрасно пользовались и Литвин (монополизировавший доступ к Кучме путём объединения должностей главы Администрации и первого помощника президента), и Медведчук, и Лёвочкин, а сейчас пользуется Ермак. Поэтому, кстати, Администрацию президента Украины постоянно переименовывают. Закон запрещает увольнять государственных служащих без веских причин. Но каждому следующему президенту нужны должности для его команды. Администрация не просто переименовывается, она ликвидируется, а на её месте образуется новый орган, с теми же номинальными и фактическими правами и полномочиями, в тех же помещениях, но без прежних чиновников.

Ни в Кабмине, ни в Верховной Раде, ни в министерствах и ведомствах таких чисток не проводится. Аппарат этих структур работает независимо от смены президентов, правительств и парламентского большинства. До сих пор в том же Кабмине работают начальники управлений, которые были таковыми уже при Ющенко, а возможно и раньше. Меняются вместе со своими руководителями только сотрудники патронатных служб министров, премьера и вице-премьеров.

Именно постоянная (вместе со сменой президентов) смена аппарата Администрации (вплоть до низшего бюрократического звена) указывает на её центральное положение среди органов государственной власти и неограниченные неформальные возможности. Именно такой инструмент был нужен нарождавшемуся (а затем быстро оперившемуся) украинскому олигархату. Возможность анонимно, не оставляя следов, раздавать руководящие указания практически всему чиновному сословию Украины дорогого стоит. Контроль над Администрацией позволяет блокировать или продвигать любые инициативы, любые решения. При этом юридическую ответственность за данные решения будут нести чиновники других ведомств.

Ровно так действовал союзный ЦК компартии. Политические и экономические решения принимались партийным аппаратом, а формальную ответственность за них несли министерства и ведомства, представлявшие якобы суверенную советскую власть. В СССР, на базе партийной верхушки, начал формироваться свой олигархат, чьим основным активом была бесконтрольная власть при отсутствии ответственности. Когда же данный олигархат окончательно сформировался, ему понадобилось конвертировать власть в собственность (возможности приобретения и передачи по наследству которой были крайне ограничены в Советском Союзе). Тут-то партийная верхушка и приступила к демонтажу СССР под лозунгами перестройки и конвергенции.

В условиях постсоветских неограниченных возможностей по обогащению, украинский олигархат сформировался значительно быстрее, чем советский партийный. Так же, как и их российские собратья («Семибанкирщина») украинские олигархи вырвали реальную власть из рук бюрократии, инкорпорировав в свои ряды её высший эшелон. В России в конце 90-х — начале нулевых состоялся бюрократический реванш, обусловленный тем, что местный олигархат увидел необходимость защитить свои состояния от иностранных коллег и вытеснить их с территории России (освобождая место для себя). Российским олигархам понадобилось сильное государство, а для этого надо было отказаться от власти в пользу бюрократии, перестав, по сути дела, быть олигархами, оставшись просто крупными бизнесменами и очень богатыми людьми. Россия, побыв несколько лет республикой олигархической, вернулась в состояние бюрократической республики.

Ресурсов Украины для создания сильного государства, с одновременным удовлетворением пожеланий олигархата, не хватало. Кроме того, украинский олигархат не очень-то понимал зачем ему самостоятельное сильное государство. Государство слабое было куда легче грабить. Украинские олигархи решили, что их интересы защитит Запад в обмен на русофобскую политику. Декларируя намерение вступить в НАТО и ЕС, они на деле туда никогда не рвались. Ведь в этих структурах действовали определённые правила, олигархату же была нужна игра без правил. Поэтому прозападный выбор был определён также и тем, что в интеграционные объединения на постсоветском пространстве, загонявшие олигархат в определённые рамки, Украину бы приняли моментально, а в западные структуры можно было вступать вечно.

Ещё раз подчеркну, что именно существование АП, как органа с де факто неограниченной властью, а на первом этапе и неопределёнными конституционно полномочиями, создало условия для формирования олигархата. Используя этот механизм можно было решать любые вопросы, не неся никакой ответственности.

В ельцинской системе власти, системе олигархической республики, центральное место, как и в украинкой занимали глава Администрации и помощники президента. В путинской же системе бюрократической республики на первые места выдвигаются премьер, министры, губернаторы. Глава же администрации, оставаясь чиновником первого порядка, отодвигается в тень, занимаясь обеспечением деятельности президента, не влезая в руководство чужими ведомствами.

Это характерный признак, можно сказать родовая черта. Если глава президентской канцелярии в какой-то национальной бюрократической системе по фактическому статусу равен премьеру или даже влиятельнее его, мы имеем дело с олигархической республикой (даже если на первый взгляд вы не видите там олигархов, они могут маскироваться под чиновников высокого уровня). Если же на первых ролях, после (или даже вместо) президента находятся глава правительства, министры и главы территориальных образований, то перед нами республика бюрократическая, даже если в ней проживает множество очень богатых людей.

Осталось объяснить, почему в начале статьи я написал, что создание на Украине олигархической республики предопределило и её распад. Дело в том, что олигарх — не просто бизнесмен, а человек, делающий бизнес на доступе к власти. То есть, олигархат ничего или почти ничего не создаёт. Он использует власть для перераспределения в свою пользу уже имеющегося. При этом, при каждом переделе собственности, неизбежно происходит её «усушка и утруска», а активы перераспределяются из сферы производства в сферу элитного потребления (распилить на металл и продать завод, а на полученные деньги купить яхты, особняки, автомобили и т.д.). Таким образом олигархат быстро уничтожает национальный ресурс. Если он испытывает нужду в сильном государстве (как российский олигархат на рубеже тысячелетий), то власть вновь возвращается в руки бюрократии, олигархи превращаются в обычных бизнесменов, а в структуре власти происходят соответствующие изменения, Если же олигархату сильное государство не надо, или по каким-то причинам ему не достаёт ресурсов для создания сильного государства, олигархат вырождается в компрадорскую клику, которая растаскивает государственный ресурс под прикрытием иностранной силы (в свою очередь оплачиваемой из того же национального ресурса).

Поскольку же ресурс у любого государства конечен, а аппетиты олигархата бесконечны, распад государства после исчерпания национального ресурса становится неизбежным. Что мы и видим на примере Украины.

Ростислав Ищенко