Будапештский меморандум: что и как гарантировали Украине 30 лет назад?

3 декабря МИД Украины заявил, что "имея за плечами горький опыт Будапештского меморандума, мы не примем никакие альтернативы, суррогаты или заменители полноправного членства Украины в НАТО". До этого Зеленский неоднократно заявлял, что альтернативой НАТО является только восстановление ядерного статуса. Но что не устроило Украину в тех гарантиях?

5 декабря 1994 года президент РФ Борис Ельцин, его украинский коллега Леонид Кучма, премьер-министр Великобритании Джон Мейджор и президент США Билл Клинтон подписали Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия, или попросту Будапештский меморандум, в котором Украина взяла на себя обязательство вывезти все имеющиеся у неё ядерные вооружения, а Россия, США и Великобритания гарантировали ей безопасность.

На самом же деле таких меморандумов три.

5 декабря 1994 в ходе Будапештского саммита СБСЕ (где эту организацию переименовали в ОБСЕ) лидеры России, США и Великобритании подписали их с Украиной, Белоруссией и Казахстаном. Тексты всех трёх меморандумов абсолютно идентичны.

Меморандум обходил вопрос, кому принадлежало ядерное оружие, находившееся на территории каждого из трех этих государств — данным странам или стратегическим силам СНГ. Фактически же ни Украина, ни Белоруссия, ни Казахстан этим оружием на момент подписание документа не распоряжались.

Но теперь о главном — о том, что в Киеве принято считать обязательствами и гарантиями. После преамбулы в каждом из меморандумов идут 6 пунктов, которые сформулированы одинаково для всех трёх стран.

В первом три ядерные державы «подтверждают Украине своё обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины». Ясно, что это чистая декларация, ибо не предполагается никаких действий в случае, если суверенитет Киева будет нарушен.

Во втором пункте три страны «подтверждают свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций».

То есть Россия, США и Великобритания обязуются применять против Украины оружие лишь на основании устава ООН.

В пункте 3 Москва, Вашингтон и Лондон «подтверждают Украине своё обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода».

К этому пункту, кстати, апеллировал Киев во время кризисов с транзитом газа в 2005 и 2009 годах. Но еще раньше, в феврале 2004-го, сходная ситуация возникала с этим транзитом по белорусской территории, и тогда к нему апеллировал Минск, а в декабре 2012-го белорусский МИД в связи с санкциями США и Великобритании вызывал послов этих стран, напомнив им о меморандуме.

5 марта 2014-го об аналогичном нарушении Западом обязательств уже в отношении Украины говорил глава российского МИД Сергей Лавров: «Что касается Будапештского меморандума, давайте не будем забывать, что там написано, включая содержащееся обязательство не применять принудительные меры в отношении Украины как суверенного государства, которые будут затрагивать этот суверенитет. Носителями суверенитета являются президент, другие члены украинского руководства, против которых достаточно давно были введены санкции, в частности Соединенными Штатами. ЕС угрожает им рестрикциями за то, что они воспользовались своими полномочиями в отношении принятия решения о том, подписывать или нет международный договор».

Возвращаясь к тексту этого пункта, отметим, что он предполагает лишь обязательство самих трех держав не применять экономическое принуждение в отношении Украины, а не их обязательство реагировать на то, если подобное принуждение применяют другие, например ЕС или Китай.

В пункте 4 меморандума три державы «подтверждают своё обязательство добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине как государству — участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающему ядерным оружием в случае, если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия».

Да, это уже обязательство, но исключительно на случай ядерной войны или её угрозы. А его выполнение сводится не к непосредственным действиям России, США и Великобритании, а к тому, что они подтолкнут Совбез ООН к таким действиям. Правда, все 3 страны — постоянные члены Совбеза. В общем, как может работать этот пункт меморандума, говорить трудно, поскольку после создания ООН не было ситуаций, когда какая-либо страна подвергалась опасности ядерного нападения.

В пункте 5 три страны «подтверждают в отношении Украины своё обязательство не применять ядерное оружие против любого государства — участника Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающего ядерным оружием, кроме как в случае нападения на них, их территории или зависимые территории, на их вооруженные силы или их союзников таким государством, действующим вместе с государством, обладающим ядерным оружием или связанным с ним союзным соглашением».

То есть речь идёт не об обязательствах участников меморандума защищать Украину, а об условиях, при которых могут применить против неё ядерное оружие.

Вообще-то это место документа надо прочитать внимательно. В нынешних реалиях меморандум воспрещает России применение ядерного оружия, но вступление в конфликт ещё какой-то страны НАТО делает применение ядерного оружия Россией правомерным.

И наконец пункт 6. Там говорится, что все 4 подписавших меморандум государства «будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств». Это достаточно конкретный пункт, правда не обязывающий ни к каким действиям, кроме самих консультаций.

На самом деле такие консультации уже имели место — 5 марта 2014 года в Париже на уровне глав внешнеполитических ведомств трех государств (Сергей Лавров от встречи отказался). В совместном заявлении нужно выделить три момента.

Первый — характеристика самого документа. Стороны подтвердили, что никаких обязательств защищать Украину у Вашингтона с Лондоном нет. И это при том, что в меморандуме осуждается Россия, которая «избрала путь односторонних и военных действий».

Второй момент — оценка текущей ситуации: «Великобритания и США будут продолжать поддерживать суверенитет и территориальную целостность Украины, и мы одобряем новое Правительство Украины за воздержание от шагов, которые могли бы привести к эскалации ситуации».

Москве также прозрачно намекнули на санкции, но Киев похвалили за отказ от сопротивления в Крыму.

Третий момент заявления: «США, Великобритания и Украина согласились, что прямые переговоры между Украиной и Россией при содействии, в случае необходимости, членов международного сообщества, являются решающими для урегулирования текущей ситуации. Они также согласились, что международные наблюдатели должны быть немедленно направлены в Украину, в частности в восточную Украину и Крым».

Т. о. Украина имеет опыт практического использования Будапештского меморандума. Результат оказался закономерным.

То, что никаких обязательств защищать Украину меморандум не предполагает, подчеркнул в мае того же года американский посол в Киеве Джеффри Пайетт: «Будапештский меморандум не был договором о предоставлении гарантий безопасности».

В 2020 году президент Украины Владимир Зеленский предложил украинцам на местных выборах 25 октября ответить на «5 важных вопросов». Среди прочих оказался такой: «Нужно ли Украине на международном уровне поднять вопрос об использовании гарантий безопасности, определённых Будапештским меморандумом?»

Объективно вопрос бессмысленный: практическое использование гарантий никак не связано с украинским общественным мнением, а тех гарантий, каковых хотел бы Киев, в меморандуме попросту нет.

Референдум как таковой не состоялся — его проведением не занималась ЦИК, а результаты опроса, проводившегося у избирательных участков, даже не были опубликованы.

Однако дело было сделано: Зеленский поставил под вопрос безъядерный статус Украины, а в выступлении на Мюнхенской конференции по безопасности 19 февраля 2022 года окончательно зафиксировал своё намерение от него отказаться. Однако, насколько можно понять, решение о проведении СВО принималось с учётом несостоявшегося референдума.

Пётр Сафонов