Коллизии конституционно-правового регулирования

Конституция РФ принималась, как известно, в особых условиях, которые сложились осенью 1993 г. после вооруженного противостояния Президента и парламента государства.

Поспешность в принятии Основного закона государства проявляется в неотработанности и небрежности при подготовке текста, уклончивых и двусмысленных (а порой и противоречивых) формулировках. Эти обстоятельства привели к тому, что в России уже несколько лет на страницах различных научных изданий ведется дискуссия о реформе Конституции. Период действия Конституции России 1993 г. обнаружил недостатки конституционного регулирования как в содержательном плане, так и в технико-юридическом. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Ряд противоречий связан с особенностями нашей Конституции как документа политического компромисса, они содержат источник конфликтности. Одно из наиболее серьезных -- это противоречие между принципом равноправия субъектов и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России Шульженко Ю.Л.О понятии «правовая охрана конституции»// Государство и право. 2002. № 7. С. 7..

Россия - федеративное государство, состоящее (к 1 марта 2008 года) из восьмидесяти трех субъектов. Три вида субъектов образованы по территориальному признаку и три (республики, автономные округа и автономная область) по национальному. Статья 5 Конституции РФ определяет равноправие всех субъектов, что дает основание теоретически считать Россию симметричной федерацией. На практике же наша Федерация сложна, асимметрична, а ее субъекты разноплановы и основаны на различных принципах. Это косвенно подтверждается и самой Конституцией. Провозгласив в ч. 4 ст. 5 равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью, Конституция тем не менее противоречиво решает вопрос о статусе субъектов РФ. Она практически не дает представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта РФ, о том, что понимается под изменением статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в ст. 66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в ст. 137.

Конституция в ст. 66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и соответственно конституцией или уставом субъекта Федерации. Краснов Ю.К. Государственное право России М.: Юрист, 2002. С. 189. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то в таком случае становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью Федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. В связи с этим М. Баглай задает вопрос: «Зачем изменять, если все статусы равны?», и сам же признает, что, «закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предполагает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 322.. Очевидно, что эта противоречивость Конституции связана с национально-этнической составляющей российского федерализма, переживающего серьезные трудности из-за существующих национальных проблем.

В.Г. Вишняков указывает: «В конце 90-х годов это наглядно проявлялось на примере республик, которые, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходил статус краев, областей, городов федерального значения». Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений// Государство и право. 1998. № 1 2. С. 28. В итоге это способствовало тому, что в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, что вызвало противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации.

Как уже говорилось, различия в государственно-правовой природе и соответственно статусе субъектов предопределены в российской модели национальным фактором, и поэтому, пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Федерации, будут существовать и различия. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Следует признать, что национальный фактор во многом является в Российской Федерации «квазинациональным». Только в 6 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Такая же ситуация имеется и в автономиях. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший - Ханты-Мансийском (1,4%). Что касается Еврейской автономной области, то ее сохранение является, скорее, данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет (4%). По численности и структуре населения все округа невелики (например, Эвенкийский округ - енее 25 тысяч человек) и многонациональны.

Следовательно, трудно говорить о различиях в статусе субъектов, обусловленных именно национальным фактором. Пора уже прийти к тому, что в мировом восприятии государство - то скорее этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Построение федерации по национальному признаку представляет собой бомбу замедленного действия (вспомним национальные Чехословакию, Югославию, СССР).

Другой вопрос - количество субъектов Федерации. Сейчас уже очевидно всем, что, во-первых, их очень много. Во-вторых, то, что субъекты были формально созданы на основе административно-хозяйственных единиц. Это наше наследие СССР, в котором существовала многоступенчатая федерация с различным конституционно-правовым статусом ее субъектов. Сейчас решается вопрос о сокращении числа субъектов. Конституция РФ это допускает, но связано подобное со значительными трудностями. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Хотя даже если субъектов Федерации и станет меньше, то среди них должны быть, по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Это связано с тем, что ст. 5 относится к главе 1 «Основы Конституционного строя», положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для подобных изменений необходимо принятие новой Конституции. Следует признать, что составители Основного закона себя загнали в угол, зафиксировав такую супержесткую процедуру изменения Конституции.

По мнению И.А. Умновой: «Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц федерации и ее субъектов за несоблюдение федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности)». Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11. С. 10.

Назрела также необходимость в повышении роли парламента в осуществлении контроля за исполнением принятых законов, потому что без этого контроля, без знания того, как действует и применяется закон, невозможно готовить новые законы и вносить поправки в законодательство.

Большие сложности в реальной действительности вызвала формулировка ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такого в России никогда не было, и сейчас схема местного самоуправления, отделенная от государственной власти, трещит по швам. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Другая группа противоречий, имеющихся в Конституции РФ, возникла в результате недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии.

Непонятно, чем можно объяснить то, что в ст. 71 и 72 Конституции, провозглашающих предметы ведения РФ и совместное ведение РФ и субъектов, встречаются совпадающие предметы ведения:

п. «в» ст. 71: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»;

п. «б» ст. 72: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств».

Также по п. «а» ст. 71 изменение Конституции отнесено к ведению Российской Федерации, а ст. 136 гласит, что поправки принимаются и вступают в силу, после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

В России пока нет даже закона о Конституционном Собрании. А это должен быть конституционный закон, процедура принятия которого более сложна, нежели представляется тем, кто первоочередным ставит вопрос о составе Собрания. Как утверждает В.Е. Чиркин, здесь необходима длительная подготовительная работа. В некоторых постсоциалистических странах новейшие конституции разрабатывались пять-семь лет (например, Польша, Украина). Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6. С. 9.

Исходя из сказанного, напрашивается вывод, что уже сейчас есть правовые основания для изменения ряда глав Конституции РФ. Кроме того, нельзя забывать и о таком возможном пути, как принятие Конституции в новой редакции, как, например, это было успешно использовано в Венгрии. Правда, в отношении России возможность применения такого метода юридически неясна (допустимо ли в новой редакции изменение существа положений Конституции?), да и практики такой в России не было.

«Абсолютно совершенного, - как пишет Н.И. Матузов, - идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Сара-тов, 2003. С. 208.".

В широком смысле, дефект в праве есть такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов людей, общества, государства. Узкое понимание правового дефекта сводится к ущербности юридических норм, когда закрепляемое ими правило поведения становится трудно применимым или неприменимым вообще.

Частными случаями дефектов являются пробелы, противоречия правовых норм, нарушения требований юридической техники при построении текстов нормативных актов, нерациональное размещение норм в системе права, чрезмерное дублирование правил поведения в актах разной юридической силы. Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12

От дефектов в праве страдает, прежде всего, правоприменение. Негативные последствия дефектности юридических норм очевиднее всего проявляются в конституционном праве, ибо применение конституционных норм отличается "особо значимыми последствиями, масштабностью тех изменений, которые оно вызывает в различных областях общественного и государственного строительства" Лунин В.О. Конституция Российской Федерации. Пробле-мы реализации. М, 2002. С. 102..

Дефекты в конституционном праве оказывают влияние на применение иных отраслевых норм. Так, неопределенность организационно-правовой формы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как юридических лиц оказывает негативное влияние на регулирование участия этих органов в гражданско-правовых отношениях, в том числе при заключении государственных контрактов. В одних случаях это делается от имени субъекта Федерации в целом, в других - от имени соответствующего органа государственной власти, в третьих - от имени уполномоченного юридического лица (как правило, государственного учреждения) Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12.

Вследствие дефектности конституционно-правовых норм могут быть дезорганизованы федеративные отношения, возникают споры о компетенции между органами государственной власти и должностными лицами. В период действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключенных в 1994-1998 гг., федеральной судебной системе приходилось неоднократно корректировать дефекты регионального законотворчества, обусловленные появлением изначально дефектных источников права, противоречащих Конституции России. В частности, на основе вышеуказанных договоров в субъектах Федерации были приняты, а впоследствии признаны судами недействующими законы о помиловании См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 12., о введении лицензирования отдельных видов деятельности См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. №11., о создании особых экономических зон См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 2. и т.д.

Тем самым суды исправляли лишь отдельные, самые очевидные противоречия, тогда как дефектность всей системы договорного регулирования взаимоотношений, отличного от норм Конституции либо дублирующего ее положения, была устранена значительно позднее, в течение 2001-2005 гг. Прекращение действия большинства таких договоров было зафиксировано в специальных соглашениях, остальные утратили силу в июле 2005 г. в соответствии с Федеральным законом.

Вместе с тем, говорить о том, что практика "исправления" норм Конституции через договоры и соглашения ушла в прошлое, пока преждевременно. 4 марта 2006 г. в Москве был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Помимо дублирования конституционных норм данный договор содержит положения, не имеющие прямого отношения к разграничению предметов ведения и полномочий, в частности, о необходимости владения кандидатом на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан как русским, так и татарским языками. Между тем, ранее Конституционный Суд России в постановлении от 27 апреля 1998 г. См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2063. и в определении от 13 ноября 2001 г. указывал на недопустимость любых ограничений пассивного избирательного права, не предусмотренных федеральным законом, включая требование о владении государственным языком республики в составе Российской Федерации См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 741.. В случае вступления вышеупомянутого договора в силу регулирование отношений, связанных с наделением граждан полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, станет дефектным, поскольку не только усилит имеющуюся асимметрию федеративного устройства страны, но и ведет, по справедливому суждению председателя Совета Федерации СМ. Миронова, «опасному политическому прецеденту и нарушает принцип конституционного равноправия». См.: Российская газета. 2007. 22 февраля.

Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, особенно в сфере конституционно-правовых отношений.

Современная конституционная доктрина рассматривает закрепленную в Основном Законе модель государственного и общественного устройства скорее как "желание, идеал, видение должного порядка, нежели реальное отображение существующих общественных отношений". Это, однако, не дает права законодателю (и тем более создателям подзаконных актов) делать из идеала мираж, т.е. через дефектные правовые нормы игнорировать букву и дух документа, обладающего верховенством и высшей юридической силой Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. отмечается, что "положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте" Бондарь Н.С. Конституционализация социально-эконо-мического развития российской государственности (В кон-тексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 22..

Традиционно причины дефектов в праве принято подразделять на две группы: во-первых, причины, слабо зависящие от воли и сознания нормодателя (множественность правотворческих субъектов, федеративная основа государства, динамика общественных отношений и др.); во-вторых, причины, предопределяемые качеством правотворчества, его организацией (нечеткость разграничения нормотворческой компетенции, недостаток информации, стремление отдельных правотворческих органов выйти за пределы своих полномочии) Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы со-ветского права // Правоведение. 1991. № 3. С. 22..

Н.И. Матузов применительно к коллизиям выделяет объективные и субъективные причины. К объективным причинам он относит "противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений..., отставание ("старение", "консерватизм") права, которое в силу этого не поспевает за течением реальной жизни", к субъективным ("рукотворным") - "низкое качество законов, пробелы в праве, лоббизм, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, экономические неурядицы, социальную напряженность, политическую борьбу" Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Сара-тов, 2003. С. 208-209.и т.д.

Дефектность может быть заложена непосредственно в тексте Основного закона в силу отражения в нем спорных и даже ошибочных конституционных идей, слабого прогнозирования перспектив конституционного развития, неблагоприятной экономической и политической обстановки, в которой происходили разработка и принятие главного юридического документа страны. Сказанное ни в коей мере не является призывом к внесению поправок, тем более к пересмотру Конституции. Во-первых, это приведет к дестабилизации правовой системы, что само по себе является колоссальным дефектом. Во-вторых, то, что неприемлемо в условиях современных исторических и правовых реалий, может быть востребовано через несколько лет и даже десятилетий Мамут Л.С. Конституция и реальность // В кн.: Кон-ституция как фактор социальных изменений. Сборник до-кладов. М., 1999. С. 44-45..

Негативные последствия таких дефектов часто нивелируются через толкование конституционных норм, тем более, что правовые позиции Конституционного Суда со временем могут трансформироваться в целях сохранения оптимального баланса интересов государства и личности в условиях динамично развивающихся общественных отношений. Именно через акты конституционного правосудия преодолены пробелы Основного Закона в закреплении социально-экономических прав граждан, усилен потенциал Конституции в сфере регулирования избирательных отношений, определены рамки указного нормотворчества главы государства по вопросам, требующим принятия федеральных законов, сформулированы основные правила взаимоотношений края (области) с входящими в их состав автономными округами и т.д.

Дефектность может быть и следствием бесконечного трансформирования закона, пусть и правомерного. Так, Устав Тюменской области со дня его принятия 30 июня 1995 г. в течение 12 лет изменялся и дополнялся 29 раз. Большинство поправок вызвано либо соображениями политической целесообразности, либо необходимостью приводить Устав в соответствие с постоянно обновляемым Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором давно утрачена грань между принципиальным и детальным правовым регулированием Кокотов AM. Разграничение и согласование полно-мочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал росс. права. 2002. №8. С. 31..

Потребность в совершенствовании правового регулирования совпала с политической целесообразностью.

Политической целесообразностью можно объяснить наделение председателя Совета Федерации правом вносить немотивированное представление о прекращении полномочий любого члена Совета Федерации См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 51. Ст. 5128.. Для доказательства дефектности данной нормы даже не нужно вдаваться в рассуждения о спорности существующей модели формирования одной из палат отечественного парламента, о слабости мандата российского "сенатора". Достаточно задать вопрос: может ли председатель Совета Федерации внести представление о прекращении собственного членства в палате? Формально - да, поскольку все члены палаты обладают равным статусом. Фактически же этого никогда не произойдет, следовательно, мандаты в Совете Федерации не только императивные, но и разнозначимые. Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12

Чаще всего дефекты возникают по причине низкого качества прогнозирования социально-экономических и политических последствий планируемых юридических нововведений. Ошибки могут возникать в сроках регулирования отношений, в недостаточной проработке механизмов реализации новых правил, в игнорировании уже сложившейся нормативной базы по соответствующим вопросам.

Так, Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (ст. 4) учрежден принципиально новый вид административно-территориальной единицы края - округ с "единой территорией и особым статусом". См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110. Очевидно, что такая административно-территориальная единица отличается от обычных муниципальных образований, правовое положение которых федеральный законодатель регулирует достаточно подробно в специальном законе. Тогда как "особый статус" округа - бывшего субъекта Федерации - определяется Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации, которого на момент подготовки этой статьи в печать не существует. Федеральными конституционными законами от 30 июня 2005 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 27. Ст. 2706. и от 12 апреля 2006 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2006. № 42. Ст. 1644. определены только квота округа в Законодательном Собрании края (2 депутата из 60) и особенности нарезки границ сельских поселений.

Не прояснили особый статус ликвидируемых автономий и последующие федеральные конституционные законы от 14 октября 2005 г., от 12 июля 2006 г., от 30 декабря 2006 г. об образовании новых субъектов Федерации - Красноярского края, Камчатского края, Иркутской области См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; 2006 № 29. Ст. 3119; 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 1. Более того, они не только не устранили, но и усугубили дефекты системного характера.

В данных актах неверно констатируется сам предмет регулирования (ч. 1 ст. 1): "...в составе Российской Федерации образуется новый субъект в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации. ..". Между тем, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, официальное толкование которой дано в постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. (п. 4 резолютивной части), вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единой территории, составной частью которой является территория автономного округа См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст.3581.. Поэтому такие субъекты Федерации не могут граничить между собой.

Ошибочно сформулированный исходный тезис породил и частные противоречия. Так, в ст. 2 Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" от 30 декабря 2006 г. утверждается о том, что новый субъект Федерации имеет статус области, именуется "Иркутской областью", а в ст. 4 говорится о прекращении существования Иркутской области в качестве субъекта Федерации с 1 января 2008 г., однако из Конституции ее наименование не исключается.

Какие же реальные общественные отношения маскирует приведенный закон? На самом деле новый субъект Федерации вообще не образован. "Новая" Иркутская область (как и "новый" Красноярский край) сохранили все прежние элементы конституционно-правового статуса, перечисленные в упомянутом постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. (п. 3 резолютивной части): территорию, население, устав, законодательство, систему государственных органов. Изменяется лишь юрисдикция последних: теперь она без каких-либо ограничений распространяется на всю территорию области (края). Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12

Что касается соответствующих автономных округов, то они действительно прекращают свое существование, причем с неопределенными перспективами для остающихся на их месте "административно-территориальных единиц с особым статусом". Однако о прекращении существования субъекта Федерации в Конституции России (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137) ничего не сказано; также непонятно, охватывается ли данное явление другой конституционной категорией - "изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации", поскольку соответствующего федерального конституционного закона до сих пор не принято.

В данном случае объективная, обусловленная реальными потребностями экономики и интересами населения необходимость укрупнения субъектов Федерации, столкнулась с отставанием юридической базы. Пробел в конституционно-правовом регулировании вкупе с острой политической целесообразностью заставили законодателя искать аналогию, оказавшуюся не вполне подходящей.

В целом устранение этих и других причин дефектности конституционно-правовых норм должно происходить через развитие механизмов конституционно-правовой ответственности, парламентского и судебного контроля, совершенствование законотворчества, в том числе на основе обязательного рассмотрения и учета предложений ученых-конституционалистов в таком же порядке, в каком рассматриваются обращения граждан Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12.