Отчёт о научной сдержанности - 2

Отчёт о научной сдержанности - https://cont.ws/@mzarezin1307/...

<<Мировая практика показывает, что результативное функционирование науки во многом зависит от объемов ее финансирования ... >>

<<По оценкам НИУ ВШЭ, в 2018 году объем затрат на науку составляет 90,4 % от уровня 1991 года>>

<<В 2017 году численность занятых научными исследованиями и разработками в России составила 682,58 тыс. человек, ... а относительно 1993 года данный показатель сократился почти в 2 раза с 1,315 млн человек.>>

http://audit.gov.ru/upload/ibl...

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия

«Определение основных причин, сдерживающих научное развитие в Российской Федерации: оценка научной инфраструктуры, достаточность мотивационных мер, обеспечение привлекательности работы ведущих ученых»

Г.С.ИЗОТОВА

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации

<...>

7.2.2. Анализ нормативно-правовой и методической базы, регламентирующей меры государственной поддержки по развитию науки

Нормативные правовые акты в сфере науки принимались в разные годы и при различных условиях развития. Цели, задачи, принципы государственной научно-технической политики, основные понятия, взаимосвязи между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и научно-технической продукции (работ и услуг) установлены Федеральным законом № 127‑ФЗ13. 

_________________

13. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127‑ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее – Федеральный закон № 127‑ФЗ).

-23-

В настоящее время действуют восемь Указов Президента Российской Федерации, имеющих стратегическое значение для развития науки14.

Ряд нормативных правовых актов, регламентирующих меры государственной поддержки по развитию науки, не приведен в соответствие действующему законодательству. Так, абзацем 5 пункта 2 статьи 3 Федерального закона № 127‑ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации обеспечивают свободу доступа к научной и научно-технической информации, за исключением случаев государственной, служебной или коммерческой тайны.

Данная норма реализуется через постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. № 950 «Об утверждении положения о государственной системе научно-технической информации», которым координация деятельности государственной системы научно-технической информации возложена на упраздненное Министерство науки и технологий Российской Федерации.

Не отменен и продолжает действовать приказ Министерства науки и технологий Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. № 225 «Об образовании координационного совета государственной системы научно-технической информации Министерства науки и технологий Российской Федерации» при том, что работа указанного совета не проводится, а состав утвержден в 1998 году. За Минобрнауки России функция координации деятельности государственной системы научно-технической информации не закреплена. Таким образом, деятельность, связанная с реализацией государственной политики в области информационного обеспечения научно-технической сферы, в полномочиях Минобрнауки России отсутствует.

Помимо этого, нормативными правовыми актами не регламентируется создание государственных информационных систем в сфере науки, за исключением федеральной информационной системы государственной научной аттестации.

В результате отсутствует единый подход к формированию информационных систем и баз данных в области науки, что приводит к созданию информационных систем, частично дублирующих функции друг друга, и созданию узконаправленных систем под текущие нужды.

В соответствии с пунктом 3 Указа № 93915 Министерству науки и технической политики Российской Федерации необходимо обеспечивать в приоритетном порядке, начиная со II квартала 1993 года, целевое финансирование программ, выполняемых государственными научными центрами Российской Федерации, за счет средств, выделяемых из республиканского бюджета Российской Федерации. Положением о Минобрнауки России такое полномочие не предусмотрено.

________________

14. Указы Президента Российской Федерации от 27 апреля 1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации»; от 22 июня 1993 г. № 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации»; от 13 июня 1996 г. № 884 «О доктрине развития Российской науки»; от 7 июля 2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации»; от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»; от 28 июля 2012 г. № 1059 «О совете при Президенте Российской Федерации по науке и образованию»; от 1 декабря 2016 г. № 642 «О стратегии научно-технологического развития Российской Федерации»; от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития российской Федерации на период до 2024 года».

15. Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. № 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации» (далее – Указ № 939).

-24-

Присвоение статуса ГНЦ Российской Федерации, отнесение предприятий, учреждений и организаций науки, а также высших учебных заведений к ГНЦ Российской Федерации осуществляется Советом Министров – Правительством Российской Федерации по представлению межведомственной координационной комиссии по научно-технической политике (далее – комиссия по НТП)16. Комиссия по НТП была преобразована в Правительственную комиссию по научно-технической политике17, а затем упразднена18. Вместе с тем в Положении о Минобрнауки России за министерством не закреплены полномочия, связанные с деятельностью ГНЦ.

При этом Минобрнауки регулярно обновляет перечень научных организаций, сохранивших статус ГНЦ Российской Федерации19.

В соответствии с пунктом 5 Правил осуществления РАН научного и научно-методического руководства научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования, а также экспертизы научных и научно-технических результатов, полученных этими организациями20, проекты тем, планов и отчеты научных организаций и образовательных организаций высшего образования, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, представляются в РАН такими федеральными органами исполнительной власти в порядке и сроки, которые установлены правовыми актами указанных органов по согласованию с РАН. Однако соответствующие порядки утверждены только в пяти федеральных органах исполнительной власти, при этом отсутствуют у Минсельхоза России, Минздрава России и ряда других ведомств.

Ряд понятий, используемых в нормативных правовых актах разных уровней, не закреплены на законодательном уровне. Так, Федеральный закон № 127‑ФЗ не содержит понятий «опытно-конструкторские работы», «научноисследовательская база», «опытно-конструкторская база».

Основными инструментами мотивационного характера, применяемыми в отношении кадров и предприятий, организаций реального сектора экономики, являются финансовые инструменты – гранты и субсидии из федерального бюджета.

Поддержка молодежи включает следующие инструменты:

• гранты Президента Российской Федерации21;

_________________

16. Согласно Указу № 939.

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 г. № 102 «О преобразовании Межведомственной координационной комиссии по научно-технической политике в Правительственную комиссию по научно-технической политике».

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. № 443 «О координационных и консультативных органах, образованных Правительством Российской Федерации».

19. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 июня 2019 г. № 1221-р «Перечень научных организаций, за которыми сохраняется статус государственного научного центра Российской Федерации».

20. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2018 г. № 1781 «Об осуществлении Федеральным государственным бюджетным учреждением «Российская академия наук» научного и научно-методического руководства научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования, а также экспертизы научных и научнотехнических результатов, полученных этими организациями, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

21. Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 146 «О мерах по усилению государственной поддержки молодых российских ученых – кандидатов и докторов наук».

-25-

гранты Правительства Российской Федерации22;

• гранты Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых и по государственной поддержке ведущих научных школ Российской Федерации23.

Инструментом мотивационного характера, направленным на привлечение организаций реального сектора экономики к проведению научно-исследовательских и опытно-констукторских работ, являются субсидии, предоставляемые в соответствии с постановлением № 21824. В рамках реализации постановления № 218 действует механизм субсидирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских и технологических работ (НИОКТР), проводимых промышленными компаниями в кооперации с российскими образовательными организациями высшего образования (вузами) и государственными научными учреждениями, когда за счет средств федерального бюджета софинансируется часть расходов предприятия на проведение НИОКТР.

Таким образом, меры государственной поддержки развития науки применяются, но ни комплекс этих мер, ни принципы, на основании которых они формируются, законодательно не закреплены. Государственная поддержка научных учреждений, организацией, ученых и исследователей осуществляется на основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

При этом также отсутствуют меры, направленные на повышение престижа науки и ее положения в обществе.

7.3. Оценка расходов в сфере науки за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников

7.3.1. Анализ объема и достаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных на гражданскую науку

Мировая практика показывает, что результативное функционирование науки во многом зависит от объемов ее финансирования из бюджетов всех уровней и средств частного сектора экономики.

За период 2000–2018 годов динамика внутренних затрат на исследования и разработки в России выглядит позитивно: их величина в постоянных ценах выросла вдвое – с 76,7 млрд рублей в 2000 году до 153,1 млрд рублей в 2018 году.

_______________

22. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные организации высшего образования, научные учреждения и государственные научные центры Российской Федерации».

23. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. № 260 «О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых – кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации».

24. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских образовательных организаций высшего образования, государственных научных учреждений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства» (далее – постановление № 218).

-26-

По данным Росстата, объем внутренних затрат на научные исследования и разработки в России в 2018 году составил 1028,2 млрд рублей, что на 8 % (в действующих ценах) больше, чем в предыдущем году (1019,2 млрд рублей).

Однако такое наращивание объемов после значительного сокращения расходов в начале 1990-х годов оказалось недостаточным: до сих пор не удалось достигнуть уровня 1991 года. По оценкам НИУ ВШЭ, в 2018 году объем затрат на науку составляет 90,4 % от уровня 1991 года25. 

Доля внутренних затрат на научные исследования и разработки в ВВП в период 2000–2018 годов колебалась от 1 до 1,29 %.

_______________

25. Оценки и расчеты НИУ ВШЭ, полученные на основе данных Росстата; ОЭСР (OECD.Stat) – http://www. oecd-ilibrary.

org/economics/data/oecd-stat_data-00285-en); ЮНЕСКО (UIS.Stat) – http://data.uis.unesco.org; Евростата – http://ec.europa.eu/eurostat/data/database.

-27-

Наибольшее значение данного показателя отмечалось в 2003 и 2009 годах – 1,29 и 1,25 % соответственно. По данным Росстата, в 2018 году этот показатель составил 1 %, что на 0,11 % меньше, чем в предыдущем году.

В индустриально развитых странах наблюдается совершенно иная картина. Так, данные Всемирного банка свидетельствуют о росте затрат на НИОКР в процентах от ВВП: в Республике Корея этот показатель составил в 2018 году 4,6 %, в Японии – 3,2 %, Германии – 3,0 %, США – 2,8 %, Китае – 2,1 %.

Анализ структуры внутренних затрат на ИР по источникам финансирования свидетельствует о том, что основным источником финансирования науки является федеральный бюджет. Расходы на гражданскую науку из федерального бюджета с 2000 года характеризуются ростом, пик которого пришелся на 2013–2015 годы:

-28-

Общий объем ассигнований федерального бюджета на гражданскую науку в 2019 году в соответствии с Федеральным законом № 459‑ФЗ26 составит 422,15 млрд рублей, или 2,65 % расходов федерального бюджета. При этом расходы на фундаментальные исследования составят 178,4 млрд рублей, или 1,1 % расходов федерального бюджета, а расходы на прикладные научные исследования – 243,7 млрд рублей, или 1,5 % расходов федерального бюджета. Начиная с 2014 года расходы на фундаментальные исследования растут более быстрыми темпами, чем расходы на прикладные научные исследования.

_________________

26. Федеральный закон от 29 ноября 2018 г. № 459‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (далее – Федеральный закон № 459‑ФЗ).

-29-

По данным Росстата, динамика бюджетных ассигнований на гражданскую науку и внутренних затрат на ИР отличается: внутренние затраты отличаются четкой тенденцией к росту, а объем расходов федерального бюджета с 2015 года снижается.

В 2020–2021 годах планируется ежегодно выделять на гражданскую науку свыше 450 млрд рублей, что приведет к росту доли ассигнований на гражданскую науку в расходах федерального бюджета до 2,89 %.

Однако в целом в России сохраняется неэффективная модель финансирования науки:

за счет бюджетных средств обеспечивается 60–70 % от общего объема расходов на исследования и разработки. Это противоречит не только глобальным трендам, но и Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года/

-30-

По мнению РАН, главными экономическими причинами нежелания частного сектора участвовать в финансировании научной, научно-технической и инновационной деятельности являются:

• отсутствие эффективной государственной экономической политики, направленной на стимулирование инновационной и научной деятельности (налоговая политика, денежно-кредитная политика, координация и контроль научных исследований, проводимых государственными организациями, и т. д.);

• нестабильность экономической ситуации внутри страны, не располагающая к долгосрочным инвестициям;

• отсутствие эффективных инструментов стимулирования предпринимателей к инвестированию в ИР;

• высокий уровень риска инвестиций в научную деятельность, обусловленный сложностью прогнозирования результатов исследования и возможностью их практического применения.

-31-

При этом пунктом 48 СНТР приоритетным фактором ее финансового обеспечения определен рост уровня частных инвестиций, показатель которого к 2035 году должен достигнуть уровня государственных расходов в соответствующей сфере. Привлечение внебюджетных средств как необходимое условие предоставления средств федерального бюджета уже предусмотрено правилами предоставления ряда субсидий27.

Ускорение экономического роста и повышение качества человеческого капитала и научно-технического потенциала требуют значительного увеличения частного и государственного финансирования сферы науки. Однако для выхода на уровень развитых стран необходимы еще более масштабные инвестиции и преобразования.

7.3.2. Анализ расходов на проведение фундаментальных и прикладных исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ

В 2017 году на финансирование фундаментальных исследований было выделено 34,2 % от общей суммы бюджетных расходов на гражданскую науку, в 2018 году на фундаментальные исследования выделено 38,1 %, а на прикладные исследования – 61,9 %. В 2019 году запланировано следующее распределение финансовых ресурсов:

на фундаментальные исследования – 45,1 %, на прикладные исследования – 54,9 %;

в 2020 году – 47,2 и 52,8 %; в 2021 году – 50,1 и 49,9 % соответственно. Таким образом, наблюдается устойчивый рост доли фундаментальных исследований в общей структуре расходов на гражданскую науку.

По оценке Росстата, расходы на фундаментальные исследования составляют 0,15 % ВВП. Следовательно, можно констатировать, что положение о фиксации ежегодного объема бюджетных ассигнований на фундаментальную науку на уровне 0,15 % ВВП выполняется. К 2021 году этот показатель должен составить 0,18 % 28, однако этот уровень явно недостаточен для выполнения стоящих перед Россией задач.

В России показатель внутренних затрат на фундаментальные исследования в процентном отношении к ВВП находится почти на самом низком уровне среди развитых стран. В том случае, если Россия стремится совершить научно-технологический рывок, как это заявлено в СНТР, необходимо не просто сохранить финансирование фундаментальной науки на уровне 0,15 % ВПП, а существенно увеличивать эти расходы. Достижение целей, поставленных в СНТР, требует увеличения этого показателя до 0,4 % ВВП, что обеспечит финансирование российской фундаментальной науки на уровне, сравнимом с аналогичными инвестициями в наиболее развитых странах (Японии, США, Великобритании).

Резкое увеличение финансирования трудно осуществимо, поэтому целесообразным 

___________________

27. В т. ч. правилами предоставления субсидий на развитие кооперации российских образовательных организаций высшего образования, государственных научных учреждений и организаций реального сектора экономики в целях реализации комплексных проектов по созданию высокотехнологичных производств (в размере не менее 100 % размера субсидии), а также правилами предоставления субсидии из федерального бюджета на оказание государственной поддержки центров Национальной технологической инициативы на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2017 г. № 1251 (в размере не менее 100 % объема государственной поддержки).

28. Согласно Федеральному закону № 459‑ФЗ.

-32-

представляется поэтапное увеличение объема средств, выделяемых на финансирование фундаментальных исследований, с тем чтобы к 2026 году достичь показателя 0,4 % ВВП (инновационный сценарий).

При успешном привлечении средств со стороны бизнеса на финансирование прикладных ИР увеличить бюджетное финансирование фундаментальных исследований можно за счет перераспределения расходов (государственные расходы на прикладные исследования при грамотной реализации поставленных целей компенсируются бизнес-сообществом, и освободившиеся средства позволят увеличить финансирование фундаментальных исследований). Другим источником дополнительного вливания ассигнований в сектор фундаментальных научных исследований является направление в него части расходов на исследования, которые недостаточно эффективно тратятся многочисленными ФОИВ. Структура ассигнований на гражданскую науку из средств федерального бюджета по главным распорядителям бюджетных средств в 2019 году представлена на диаграмме:

-33-

В 2019 году наибольший объем ассигнований на гражданскую науку из средств федерального бюджета приходится на Минобрнауки России – 172,0 млрд рублей, или 41,8 %. РФФИ выделено 22,2 млрд рублей (на 5,4 % больше, чем в 2018 году), или 5,3 % от объема ассигнований на гражданскую науку из средств федерального бюджета, НИЦ «Курчатовский институт» – 18,6 млрд рублей, или 3,7 %, РАН – 4,1 млрд рублей, или 0,95 %.

В 2019 году Минобрнауки России предусмотрены на фундаментальные исследования 139,0 млрд рублей, что на 23,9 % больше по сравнению с показателем 2018 года, на прикладные научные исследования – 32,9 млрд рублей, что на 1,4 % меньше по сравнению с показателем 2018 года.

За девять месяцев 2019 года расходы на фундаментальные исследования исполнены министерством на уровне 70,4 %, исполнение расходов на прикладные научные исследования находится на более низком уровне – 66,5 %.

По отношению к ВВП и к расходной части федерального бюджета расходы на гражданскую науку не увеличиваются. При продолжении такой государственной политики финансирования науки возрастают риски достаточности ресурсного обеспечения опережающего научно-технологического развития страны. Более того, при сохранении инерционной модели развития также возрастает риск снижения научного потенциала. Соответственно, в текущих условиях российская наука не может выступать существенным драйвером экономического роста.

7.3.3. Анализ расходов на мероприятия по развитию кадрового потенциала, в том числе по привлечению высококвалифицированных исследователей и обеспечению привлекательности работы ведущих ученых

В 2017 году численность занятых научными исследованиями и разработками в России составила 682,58 тыс. человек, при этом динамика снижения численности наблюдается с 2001 года (за исключением 2014–2015 годов), а относительно 1993 года данный показатель сократился почти в 2 раза с 1,315 млн человек.

-34-

По абсолютной величине численности занятых в научном секторе Россию обгоняют Китай (6,2 млн человек), Япония (1,2 млн человек), Германия (около 1 млн человек), практически достигла уровня Республики Корея (650 тыс. человек).

По данным Института Внешэкономбанка, по показателю численности персонала, занятого научными ИР, в эквиваленте полной занятости в 2017 году Россия занимала 4 место (778,2 тыс. человеко-лет) после Китая (3878,1 тыс. человеко-лет), США (1380 тыс. человеко-лет), Японии (872,3 тыс. человеко-лет).

При этом Россия отстает по уровню заработной платы в сфере науки и технологий, что также создает стимулы к «утечке мозгов». Так, по данным Института Внешэкономбанка, уровень заработной платы профессорско-преподавательского состава, занятого НИОКР, в 2018 году в Германии и Чехии превышает соответствующий российский показатель в 3,3 и 1,4 раза соответственно29.

________________

29. Источник: данные Росстата, ОЭСР, Федеральное бюро статистики Германии, Бюро статистики Чешской Республики, расчеты Института Внешэкономбанка.

-35-

Для ускоренного развития сектора науки и технологий необходим переход к новым правилам повышения заработной платы, обеспечивающим сокращение отставания от передовых стран. Согласно прогнозу Института Внешэкономбанка, рост конкурентоспособности и позитивное влияние на кадровое обеспечение науки возможны при повышении заработной платы работников сферы науки в 2,4–2,5 раза к 2035 году.

При этом национальным проектом «Наука», который ставит своей целью вывести Россию на конкурентную международную позицию, мероприятия по повышению заработной платы не предусмотрены.

Одной из целей, обозначенных Указом № 204, является «обеспечение привлекательности работы в Российской Федерации для российских и зарубежных ведущих ученых и молодых перспективных исследователей».

На реализацию федерального проекта «Развитие кадрового потенциала в сфере исследований и разработок» (далее – проект S-3) на 2019 год предусмотрено 11,1 млрд рублей, в том числе 9,9 млрд рублей – РНФ на поддержку перспективных исследователей в рамках реализации проектов по приоритетным направлениям научно-технологического развития и 1,2 млрд рублей – РФФИ на грантовую поддержку выполняемого научного или научно-технического проекта обучающихся в аспирантуре. Сводной бюджетной росписью (далее – СБР) утверждено 8,5 млрд рублей, или 76,6 % от объема финансового обеспечения, предусмотренного проектом S-3. Согласно данным программного комплекса «Полигон-СП», на 22 ноября 2019 года расходы составили 8,5 млрд рублей, или 100 %.

При этом в рамках проекта S-3 будущим молодым ученым предоставлена возможность на этапе освоения программы аспирантуры начать за счет грантовой поддержки исследовательские проекты, результаты которых станут основой для диссертации на соискание ученой степени кандидата наук. Стимулом для молодых ученых также является возможность их вовлечения в реализацию более глобальных научных проектов, причем сразу на руководящих позициях. Гранты по указанным приоритетам предоставляются по результатам конкурса научным коллективам под руководством молодых перспективных исследователей в возрасте до 39 лет.

В результате реализации S-3 доля молодых исследователей к 2024 году должна быть увеличена на 25 %.

-36-

Динамика численности исследователей в Российской Федерации в 2010–2018 годах по возрастным группам показана на диаграмме:

С 2010 года сохраняется тенденция роста числа исследователей в возрасте 30–39 лет (с 59 910 до 60 634 человек), но при этом отмечается отрицательная динамика исследователей в возрасте до 29 лет. Численность исследователей, принятых после окончания вуза, также снижается с 2001 по 2017 год (с 14 122 до 9 985 человек).

-37-

Федеральным проектом «Развитие научной и научно-производственной кооперации» национального проекта «Наука» на 2019 год предусмотрено достижение результата по развитию сети специализированных учебных научных центров по начальной подготовке высококвалифицированных кадров для инновационного развития России из четырех научно-образовательных центров мирового уровня с общим объемом финансирования 700 млн рублей (средства федерального бюджета), в том числе 349,1 млн рублей на выплату грантов в форме субсидий бюджетным учреждениям и 350,9 млн рублей – автономным учреждениям. Согласно данным программного комплекса «Полигон-СП» на 1 декабря 2019 года расходы на указанное мероприятие составили 700,0 млн рублей, или 100 %.

В рамках госпрограммы № 47 предоставляются гранты Правительства Российской Федерации для государственной поддержки научных исследований, проводимых под руководством ведущих ученых в российских образовательных организациях высшего образования, научных учреждениях и государственных научных центрах 

-38-

Российской Федерации с финансированием 2,1 млрд рублей. Согласно данным программного комплекса «Полигон-СП» на 22 ноября 2019 года расходы на указанное мероприятие составили 2 млрд рублей, или 97,9 %. Кроме того, в качестве инструментов развития кадрового потенциала в сфере науки в рамках госпрограммы № 47 предусмотрено проведение ежегодных мероприятий по отбору претендентов и вручению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники.

В 2019 году на мероприятия по развитию кадрового потенциала, в том числе по привлечению высококвалифицированных исследователей и обеспечению привлекательности работы ведущих ученых, из федерального бюджета предусмотрено финансирование в общем объеме 11,5 млрд рублей, то есть 2,7 % от общего объема средств, предусмотренных на развитие гражданской науки.

Мероприятия по комплексной социальной поддержке аспирантов (строительство комплексных инфраструктурных объектов, решающих одновременно вопросы трудоустройства, предоставления жилья, обеспечение местами в садах и школах), молодых ученых и исследователей национальным проектом «Наука» и госпрограммой № 47 не предусмотрены. В результате решение социальных проблем ученых и исследователей, в том числе строительство жилищной и социальной инфраструктуры, возлагается на субъекты Российской Федерации, которые не имеют необходимых ресурсов, в том числе финансовых.

Риск обеспечения привлекательности работы в России для ведущих ученых и молодых перспективных исследователей связан с низким уровнем престижа научной работы.

По данным Росстата, в 2017 году удельный вес выпускников вузов, связавших профессиональную карьеру с наукой, не превышал 1 %, а с учетом занимаемых ими исследовательских должностей еще меньше – 0,7 %.

7.3.4. Анализ расходов, осуществляемых на научную инфраструктуру

Одним из основных направлений государственной поддержки развития науки в Российской Федерации является развитие научной инфраструктуры. Бюджетные ассигнования федерального бюджета на развитие научной инфраструктуры предусмотрены в рамках национального проекта «Наука», госпрограммы № 47, федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2020 годы».

В рамках национального проекта «Наука» реализуется федеральный проект «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации» с общим объемом финансирования на 2019–2024 годы 276,9 млрд рублей, в том числе в 2019 году – 22,7 млрд рублей.

Госпрограммой № 47 предусмотрена реализация подпрограммы «Инфраструктура научной, научно-технической и инновационной деятельности», на реализацию которой на период с 2019 по 2030 год предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 576,5 млрд рублей, в том числе на 2019 год – 33,1 млрд рублей. 

-39-

Федеральным законом № 459‑ФЗ утверждены бюджетные ассигнования в рамках подпрограммы «Инфраструктура научной, научно-технической и инновационной деятельности» в объеме 33,4 млрд рублей, а СБР по состоянию на 1 декабря 2019 года – 34,6 млрд рублей, что на 3,6 % (3 млрд рублей) больше, чем запланировано Федеральным законом № 459‑ФЗ. Кассовое исполнение по подпрограмме составило на 1 декабря 2019 года 28,4 млрд рублей, или 82 % от СБР. (тыс. руб.)

В целях развития научной инфраструктуры научными организациями в соответствии с пунктом 4.1 статьи 5 Федерального закона № 127‑ФЗ создаются центры коллективного пользования (ЦКП) научным оборудованием, уникальные научные установки (УНУ). По данным сайта «Научно-технологическая инфраструктура Российской Федерации» www.ckp.rf.ru, зарегистрировано 301 ЦКП, 359 УНУ и создается восемь установок класса «мегасайенс».

В 2018 году с помощью научного оборудования ЦКП было оказано услуг на сумму 12 млрд рублей (в 2017 году – 11 млрд рублей). Средний стоимостной объем оказанных услуг в пересчете на один ЦКП составляет 32 млн рублей (в 2017 году – 29 млн рублей). Количество организаций-пользователей (включая физические лица) составляет 5 705 единиц (в 2017 году – 5 026 единиц). При этом фактическая загрузка дорогостоящего (стоимость от 1 млн рублей) оборудования ЦКП составляет 81,2 % (в 2017 году – 75,4 %), загрузка в интересах третьих лиц (внешних пользователей) – 39,37 % (в 2017 году – 38,8 %).

-40-

Значения показателей, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2016 года № 429, достигнутые в 2018 году, представлены в таблице, из которой видно, что 77 % ЦКП (в 2017 году – 72 %) и 76 % УНУ (в 2017 году – 74 %) соответствуют установленному постановлением значению фактической загрузки оборудования. При этом 38 ЦКП (10 %) и 36 УНУ (17 %) показали нулевую загрузку оборудования в интересах третьих лиц.

Эффективность созданных ЦКП и УНУ составляет в среднем около 80 %, что при значительных объемах средств федерального бюджета, затраченных на их создание, является недостаточным.

Вместе с тем расходы в рамках федерального проекта «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации» национального проекта «Наука» (далее – проект S-2) имеют наибольший удельный вес в структуре расходов на развитие научной инфраструктуры: 57,1 % от бюджетных ассигнований по СБР и 50,0 % от кассового исполнения на 1 декабря 2019 года.

В рамках проекта S-2 решаются задачи по созданию передовой инфраструктуры научных исследований и разработок, инновационной деятельности, включая создание и развитие сети уникальных научных установок класса «мегасайенс», а также обновлению не менее 50 % приборной базы, поставленные Указом № 204.

В 2019 году на обновление приборной базы ведущих организаций, выполняющих научные исследования и разработки, выделено из федерального бюджета 4,3 млрд рублей. Исполнение на 1 декабря 2019 года составило 4,3 млрд рублей, или 100 %, что свидетельствует о востребованности такой поддержки. 

-41-

На создание уникальных научных установок класса «мегасайенс»: источник синхротронного излучения 4-го поколения, Сибирский кольцевой источник фотонов – СБР предусмотрено на 2019 год 1,1 млрд рублей.

Правительству Российской Федерации необходимо в трехмесячный срок (то есть до 25 октября 2019 года) разработать и утвердить Федеральную научно-техническую программу развития синхротронных и нейтронных исследований и исследовательской инфраструктуры на 2019–2027 годы, обеспечить при разработке и реализации создание и развитие исследовательской инфраструктуры, включая проектирование, строительство и техническую эксплуатацию уникальных научных установок класса «мегасайенс»: источника синхротронного излучения 4-го поколения (Новосибирская область)30. Заказчиком-координатором программы определено Минобрнауки России.

На сегодняшний день указанная федеральная программа не утверждена. Советом по реализации федеральной научно-технической программы также не утверждены характеристики создаваемых и модернизируемых объектов класса «мегасайенс» и, соответственно, не определена дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях федерального бюджета на финансовое обеспечение мероприятий по созданию уникальных научных установок класса «мегасайенс».

Одним из инструментов поддержки развития научной инфраструктуры также являются мероприятия Федеральной адресной инвестиционной программы (далее – ФАИП). В 2019 году в ФАИП по разделам 0110 «Фундаментальные исследования» и 0112 «Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов» включены мероприятия, общий объем бюджетных инвестиций по которым составил 11,6 млрд рублей.

В целях выполнения задачи по развитию передовой инфраструктуры научных исследований и разработок в рамках национального проекта «Наука» с 2020 года планируется реализация объекта капитального строительства «Строительство двух новых современных научно-исследовательских судов неограниченного района плавания» ФГБУН «Институт океанологии им. П.П.Ширшова Российской академии наук» с объемом бюджетных ассигнований 4,4 млрд рублей на 2020 год, 2,3 млрд рублей на 2021 год, 1,9 млрд рублей на 2022 год. Запланировано строительство двух многофункциональных научно-исследовательских судов (далее – МФНИС) в целях практической реализации положений Морской доктрины Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Президентом Российской Федерации. Предполагаемая (предельная) сметная стоимость строительства двух МФНИС в ценах 2019 года составляет 23,3 млрд рублей, а также рассчитанная в ценах соответствующих лет – 27,6 млрд рублей (в том числе на оснащение современным научным оборудованием).

Одним из источников финансового обеспечения расходов на научную инфраструктуру является конкурсное финансирование фундаментальных научных исследований из государственных фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности. В 2019 году РФФИ в рамках подпрограммы «Инфраструктура научной,

_________________

30. Согласно указу Президента Российской Федерации от 25 июля 2019 г. № 356 «О мерах по развитию синхротронных и нейтронных исследований и исследовательской инфраструктуры в Российской Федерации».

-42-

научно-технической и инновационной деятельности» госпрограммы № 47 осуществляет реализацию мероприятий на общую сумму 650 млн рублей.

7.4. Оценка актуального мирового опыта по применению мер поддержки развития науки

В большинстве зарубежных стран в рамках бюджетного финансирования науки реализуется институциональное финансирование, то есть финансирование институтов в целом как аналог субсидий бюджетным (автономным) учреждениям в России, которое сочетается с конкурентным («проектным») финансированием. Такое финансирование обеспечивает стабильность деятельности организаций при соблюдении определенной научно-исследовательской свободы, которая особенно важна в сфере фундаментальных исследований.

Конкурентное («проектное») финансирование используется, когда государство стремится получить конкретные результаты в более короткие сроки, стимулировать исследования по приоритетным для государства и общества научным направлениям.

Конкурентное финансирование часто направляется отдельным ученым-исследователям и исследовательским группам. По разным оценкам, доля конкурентного («проектного») финансирования НИОКР в общем объеме внутреннего финансирования НИОКР варьируется от более 2/3 в Новой Зеландии, Республике Корея и Ирландии, до менее 1/3 в Австрии, Швейцарии и Нидерландах. В европейских странах эта доля обычно находится в диапазоне от 25 до 50 % (единственное заметное исключение – Ирландия, где она составляет свыше 65 % 31). В России, с учетом фундаментальных исследований, доля конкурентного финансирования, в том числе грантов на конкурсной основе, в сфере НИОКР гражданского назначения варьируется от 30 до 40 % в 2019–2021 годах.

Одним из самых распространенных механизмов поддержки науки в мире является деятельность государственных научных фондов, которые выполняют роль координационных центров национальных научных сообществ. Например, в США это Национальный научный фонд (NSF).

7.4.1. Анализ мирового опыта по применению мер государственной поддержки развития научной инфраструктуры

Большинство индустриально развитых стран имеет долгосрочные планы и программы развития исследовательских инфраструктур, которые, как правило, сильно интегрированы в международные сети аналогичных научно-технологических комплексов.

Например, во Франции Национальный центр научных исследований в 2004 году создал специальный комитет больших исследовательских инфраструктур, задачей которого является содержание и развитие больших исследовательских инфраструктур в стране32. Министерством высшего образования и научных исследований Франции

____________________

31. Источник: OEC ‘D Science. Technology and Innovation Outlook 20 IS.

32. Comité TGIR – http://www.cnrs.fr/fr/recherche/tgir/presentation.htm

-43-

в 2006–2008 годах был подготовлен и согласован национальный план («дорожная карта») развития крупных исследовательских инфраструктур (très grandes infrastructures de recherche, TGIR) (44 проекта). Он был обновлен воктябре 2012 года:

«Французская Национальная стратегия исследовательских инфраструктур 2012–2020»33.

В Германии Федеральное министерство образования и науки (BMBF) в 2013 году также приняло «Дорожную карту развития исследовательских инфраструктур»34, в том числе содержащую положения о развитии исследовательских инфраструктур для гуманитарных и социальных наук.

В КНР Китайская академия наук еще в первом десятилетии XXI века разработала и приняла свою дорожную карту развития больших исследовательских инфраструктур, рассчитанную до 2050 года и охватывающую почти 50 действующих или проектируемых больших инфраструктурных исследовательских объектов35.

В европейской стратегии развития Europe 2020 Strategy в качестве одного из основных инструментов социально-экономического развития обозначено развитие общеевропейских исследовательских инфраструктур. Европейский Совет в 2002 году учредил специальный форум по исследовательским инфраструктурам (European Strategy Forum on Research Infrastructures 2012 (ESFRI), который в 2004 году получил мандат на подготовку первой «Дорожной карты развития европейской исследовательской инфраструктуры» (2004–2006), обновленной в 2008 и 2010 годах.

Сейчас ESFRI – консультативная межправительственная группа, занимающая центральное место в управлении европейскими исследованиями. С 2015 года ESFRI перешел к 10-летнему циклу планирования научного развития36.

Активно занимается формированием совместной политики в сфере «мегасайенс» и крупных исследовательских инфраструктур (Large Research Infrastructures – LRIs) ОЭСР. Проводимые ОЭСР на регулярной основе заседания Глобального научного форума (The Global Science Forum (GSF) посвящены совместному прогнозированию и планированию, а также улучшению качества управления совместным финансированием и эксплуатацией крупных исследовательских инфраструктур, кооперационными исследовательскими проектами с их использованием37.

Одним из важных направлений поддержки развития научной инфраструктуры является поддержка развития исследовательской и инновационной инфраструктуры университетов, в том числе передовой лабораторной базы.

____________________

33. Stratégie nationale Infrastructures de recherche 2012–2020. – http://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/TGIR/29/6/infras_def3_243296.pdf

34. Roadmap for research infrastructures. A pilot project of the Federal Ministry of Education and Research (BMBF). Bonn, April 2013. – https://ec.europa.eu/research/infrastructures/pdf/germany_roadmap_research_infrastructures_en.pdf

35. Large Research Infrastructures Development in China: A Roadmap to 2050 / Editor Hesheng Chen.-Berlin, Heidelberg: Science Press Beijing and Springer-Verlag, 2010.

36. A Vision for Strengthening World-class Research Infrastructures in the ERA, 2010: 11, 29ff; European Strategy Forum on Research Infrastructures 2012. – https://ec.europa.eu/research/infrastructures/index_en.cfm?pg=esfri

37. Large Research Infrastructures: Report on Roadmapping of Large Research Infrastructures (2008); Report on Establishing Large International Research Infrastructures: Issues and Options (2010) / OECD Global Science Forum. – http://www.oecd.org/sti/inno/47057832.pdf

-44-

Так, в США и Германии сеть национальных научных лабораторий (SNLs) обеспечивает капиталоемкие, долгосрочные миссия-ориентированные и, как правило, междисциплинарные исследования, которые не преследуют сугубо академических и / или коммерческих целей. Чаще всего SNLs обеспечивают строительство крупных и долго строящихся научно-исследовательских инфраструктур, а также реализацию крупных проектов, направленных на решение задач «больших вызовов», которые стоят перед обществом и государством38.

Например, для университетского комплекса Сакле под Парижем ключевыми являются проекты «Оборудования для превосходства» в НИР и НИОКР (Equipements d’Excellence (Equipex) и «Лаборатории превосходства» (Laboratoire d’excellence (LabEx), в том числе биотехнологические, «цифровые», нанотехнологические и пр.39

В КНР существует Реестр ключевых государственных лабораторий (The State Key Laboratories). Свой перечень таких лабораторий имеет и Китайская академия наук (CAS)40.

7.4.2. Анализ мирового опыта по применению мер государственной поддержки ученых

В глобальном масштабе производство кадров и производство знаний становятся все более неразрывными. Конкуренция за кадры в науке и технологиях давно уже стала международной. Государства принимают специальные стратегии развития кадрового потенциала и развития креативной силы науки. Одним из самых впечатляющих примеров такой политики является политика США по привлечению талантов в науку, технологии, инженерию и математику (STEM). Комитет по образованию и человеческому капиталу в 2008 году поручил создать целевую группу по STEM кадрам (ad hoc Task Group on STEM Innovators). Она должна была дать специальные рекомендации. Деятельность этой группы поддерживается NSF Directorate for Education and Human Resources и U.S. Department of Education. В начале 2010-х годов Национальный совет по науке сформировал три основных пространства, с которыми работает политика по привлечению талантливых STEM-инноваторов в науку:

• образовательная политика, направленная на выявление и привлечение в науку STEM-инноваторов;

• выявление разнообразия демографических трендов, которые приводят новых амбициозных лидеров и под которых нужно подстроить сеть «захвата» этих лидеров;

• формирование образовательной среды, способствующей развитию и продвижению талантов.

Помимо этого, одним из наиболее эффективных инструментов стимулирования сотрудничества между организациями является мобильность молодых ученых.

Например, в Дании при поддержке фонда Innovation Fund Denmark реализована

________________

38. Olof Hallonsten and Thomas Heinze. Institutional persistence through gradual organizational adaptation: Analysis of national laboratories in the USA and Germany // Science and Public Policy. № 39 (2012). Р. 450.

39. https://www.polytechnique.edu/en/at-the-core-paris-saclay; https://www.universite-paris-saclay.fr/en/research/project/labex-sps-sciences-des-plantes-de-saclay; https://digicosme.lri.fr/tiki-index.php; http://nanosaclay.fr/

40. http://www.edu.cn/20010101/22202.shtml, http://english.cas.cn/research/key_lab/

-45-

система стимулирования аспирантов и молодых ученых, состоящая из следующих блоков:

• программа для аспирантов технических направлений: трехгодичный научный проект в какой-либо области промышленности и обучение в аспирантуре, реализуемые в сотрудничестве между конкретной компанией, аспирантом технического направления и вузом. Фонд Innovation Fund Denmark выделяет средства компании в течение трех лет на выплату заработной платы аспиранту и выдает субсидию университету на покрытие расходов на руководство работой аспиранта, взаимодействие университета и компании, оборудование, необходимое для работы аспиранта в университете, а также прохождение аспирантом курсов, относящихся к аспирантуре, в университете;

• пилотный предпринимательский проект: возможность для выпускников вузов развивать свои инновационные бизнес-идеи. Программа разработана с целью помочь талантливым выпускникам стать предпринимателями, внедряющими инновации, и призвана развивать предпринимательский потенциал, основанный на знаниях.

Каждому участнику назначается личный куратор, и фонд Innovation Fund Denmark предоставляет ежемесячный грант на период до одного года;

• проект для молодых ученых (postdocs) по техническим направлениям: сотрудничество между компаниями и научно-исследовательскими организациями для решения конкретных вопросов НИОКР. Проект способствует значительному развитию профессиональных навыков молодого ученого, необходимых для карьерного роста, благодаря применению специальных знаний в области проведения исследований и усвоению делового подхода и опыта работы в коммерческой организации.

-46-

{Далее следуют раздел 8 "Выводы", в котором кратко повторяется изложенное выше и раздел 9 "Предложения (рекомендации)", в котором предлагается устранить отмеченные в отчёте несуразности и несообразности}