ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ИСТОЧНИКОВ МИНЕРАЛЬНЫХ ВОД В РОССИИ НА РУБЕЖЕ XIX – ХХ ВЕКОВ

Одной из важных задач государства в сфере экологии является охрана источников минеральных вод, которые с одной стороны, являются значимыми объектами природы, а с другой – элементами системы народного здравоохранения. 19 февраля 1885 г. Император Александр III утвердил мнение Государственного Совета «Об охранении источников минеральных вод», подготовленное Министерством государственных имуществ[2], которое стало, таким образом, действующим законом. Этот нормативный акт впоследствии стал третьей главой первой книги «Учреждения врачебные» Устава Врачебного (статьи 340 – 351)[4], и с незначительными изменениями сохранился до 1914 г., когда был заменен на новую главу «О санитарной охране лечебных местностей»[3].

Важнейшим положением закона было то, что «источники минеральных вод могут быть объявлены имеющими общественное значение»[2, ст. 1], равным образом это касается и целебных минеральных грязей[2, ст. 12]. Таким образом, подчеркивалось, что источники целебных вод и грязей, независимо от формы собственности, имеют общегосударственное и общенародное значение, и, следовательно, должны находиться под особой охраной для того, чтобы их могли использовать не только современники, но и будущие поколения россиян.

Для того чтобы источники минеральной воды или целебной грязи были признаны имеющим общественное значение, они должны были, в соответствии со статьей № 2, отвечать двум условиям: во-первых, «по заключению Медицинского Совета Министерства Внутренних Дел (до выделения в сентябре 1916 г. Департамента здравоохранения в самостоятельное Главное Управление, он находился в структуре МВД), имеют важное значение по составу и целебным свойствам, а также по устроенным при них приспособлениям для пользования больных», во-вторых, «по заключению Горного Совета Министерства Государственных Имуществ (с 27 октября 1905 г. – Министерства Торговли и Промышленности), имеют постоянно обеспеченный приток воды в достаточном количестве»[2, ст. 2]. Для объявления источника имеющим общественное значение издавались специальные Именные Высочайшие указы Императора, проекты которых готовились в Министерстве Государственных имуществ, а с 27 октября 1905 г. – в Министерстве Торговли и Промышленности. В Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в 2011 г. была введена статья 2.1., которая устанавливает, что «лечебные свойства природных лечебных ресурсов устанавливаются на основании научных исследований, соответствующей многолетней практике»[1, ст. 2.1]. Надо признать, что данное определение значительно уступает дореволюционному закону, поскольку непонятно, какой именно орган дает заключение о «научных исследованиях», и кто их проводить, а также сколько лет признаются «многолетней практики» и что делать со вновь открытыми источниками лечебных вод или грязей.

В период с 1885 г. по 1902 г. имеющими общественное значение были объявлены следующие источники минеральных вод и целебных грязей: Пятигорские, Железноводские, Ессентукские и Кисловодские (все – в Терской области); Подкумские (Кумагорские) (в Ставропольской губернии); Абастуманские и Боржомские (в Тифлисской губернии); Бусские (в Келецкой губернии); Друскеникские (в Гродненской губернии); Сергиевские и Столыпинские (в Самарской губернии); Балдонские (в Курляндской губернии); Кеммернские (в Лифляндской губернии); Липецкие (в Тамбовской губернии); Цехоцинские (в Варшавской губернии); Старорусские (в Новгородской губернии); Хиловские (в Псковской губернии); Славянские (в Харьковской губернии); Кашинские (в Тверской губернии); Ямаровские и Туркинские (в Забайкальской области); Налэнчовские (в Люблинской губернии); а также минеральные грязи: Сакские и Чокракские, Майнакское грязелечебное озеро (в Таврической губернии); горькосоленые грязевые озера Тамбукан (в Терской области)[4, с. 217].

В период с 1906 г. по 1908 г. имеющими общественное значение были объявлены источники минеральных вод: Усольские (разсололечебные) (в Иркутской губернии); Тифлисские (в городе Тифлисе); Псекупские (в Кубанской области); Баталинские (горькосоленые) (в Терской области)[4, с. 217]. Таким образом, за неполные тринадцать лет имеющими общественное значение были признаны все основные источники минеральных вод от Варшавской губернии до Приамурья, но основная их масса располагалась в районе Кавказских Минеральных вод.

Все источники, объявленные имеющими общественное значение, попадали под особую государственную защиту. С целью не допустить порчи или истощения источников на прилегающей к ним территории устанавливался необходимый для этого округ охраны[2, ст. 4]. Размер и границы такого округа определялись Министром Государственных Имуществ (27 октября 1905 г. – Торговли и промышленности). Закон особо указывал, что перед этим министерство обязано направить в командировку специалистов, которые должны исследовать геологическое строение прилегающей к источникам местности и представить свое заключение для рассмотрения в Горном Совете министерства. Затем «Министр Государственных Имуществ представляет Правительствующему Сенату, для распубликования во всеобщее сведение»[2, ст. 5] свое распоряжение о размерах и границах округа охраны конкретного источника. При необходимости изменить первоначальные границы установленного округа охраны соблюдался тот же порядок действий: исследование специалистов, заключение Горного совета, распоряжение министра. Следовательно, никаким региональным и местным органам управления не позволялось распоряжаться территориальными изменения округа охраны источника минеральной воды или целебной грязи. В современном российском законодательстве используется понятие округ санитарной (горно-санитарной) охраны – «особо охраняемая территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны»[1, ст. 1]. В данном случае наблюдается единство правовых подходов современного и имперского законодательства о функциях и территории округов охраны.

Как и в современной Российской Федерации, округ охраны хотя и не делился на отдельные зоны) не был полностью закрытой территорией, где запрещалась любая деятельность. Напротив, в пределах округа было возможно строительство фабрик или заводов, создание канав, колодцев, погребов. Однако, для проведения подобных работ, желающим необходимо было получить разрешение местного горного начальства, заявку на которое нужно подать «не менее, как за два месяца до приступа к работам»[2, ст. 7]. Такой срок был необходим, чтобы специалисты определили будет ли угроза для источника и, в этом случае, запретили производство таких работ. Также запрещалось «производить, без предварительного разрешения местного горного начальства, буровые и подземные работы, а также работы по увеличению притока воды в источниках, собиранию и распределению ее»[2, ст. 6]. В случае если обратившийся к местному горному начальству был недоволен запретом, то он мог обжаловать его в общеустановленном порядке.

Девятая статья закона предоставляла Министру Государственных имуществ (с 27 октября 1905 г. – Торговли и Промышленности) право по согласованию с Министром Внутренних Дел, издавать «обязательные постановления о мерах, которые должны быть соблюдаемы в пределах округа охраны для правильного содержания источников минеральных вод и благоустройства, в санитарном отношении, находящихся при них лечебных заведений»[2, ст. 9]. Данные постановления должны представляться Правительствующему Сенату для публикации и распространения. Таким образом, с помощью подзаконных актов решался вопрос функционирования округа охраны каждого конкретного источника минеральных вод или лечебных грязей.

Важным элементом охраны источников минеральных вод является правильная организация округа охраны. Как указывал закон 1885 г., «если для ограждения источников и правильного устройства состоящих при них лечебных заведений окажется необходимым закрыть колодцы, снабжающее населенные места водою, снести существующие здания, пре¬кратить действие фабрик или заводов, признанных безусловно вредными, подчинить ограничениям рубку леса или принять иные меры, сопряженные для частных лиц с существенным стеснением и ущербом, то о приведении означенных мер в исполнение Министр Государственных Имуществ (с 27 октября 1905 г. – Министр Торговли и Промышленности) испрашивает каждый раз Высочайшее разрешение, установленным в статье 342 порядком, с указанием при этом порядка и способов вознаграждения собственников»[2, ст. 10]. Таким образом, с одной стороны, государство обеспечивало реальную охрану источника, а с другой – лица, интересы и имущество которых, тем или иным образом страдали, получали соответствующее вознаграждение.

Последние две статьи исследуемого нормативного акта, касались порядка отмены указа об объявлении источника, имеющим общественное значение (ст. 12), если он «утратит свою важность для врачебных целей»; и ответственности нарушителей порядка деятельности на территории округа охраны (ст. 13), которые подвергались «аресту не свыше трех месяцев или денежному взысканию не свыше 300 рублей»[2, ст. 13], что обеспечивало достаточно надежную защиту округа охраны источника.

В 1914 г. были внесены изменения в Устав врачебный: вместо главы «Об охранении источников минеральных вод» появилась глава «О санитарной охране лечебных местностей»[3]. В ней определялись виды лечебных местностей и порядок признания их имеющими общественное значение; выделялись округа горной охраны и округа санитарной охраны; устанавливались санитарные сборы, как с приезжих, так и с владельцев местных увеселительных, торговых, промышленных заведений, находящихся в пределах округа санитарной охраны.

Итак, анализ законодательства Российской Империи конца XIX – начала ХХ веков об охране источников минеральных вод и целебных грязей, позволяет сделать вывод о значительном развитии экологического права в дореволюционного России, о достаточной продуманности процесса определения важности источника, объявлении его имеющим общественное значение и об организации его от загрязнения и преждевременного истощения. Следует признать, что отдельные положения Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета «Об охранении источников минеральных вод» 1885 года могут быть использованы и в современном российском законодательстве.

Литература

1. Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СПС «КонсультантПлюс.

2. Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об охранении источников минеральных вод» // Полное Собрание Законов. Собрание III. Т. V. - № 2755. – Ст. 1 – 13.

3. О санитарной охране лечебных местностей // Свод Законов Российской Империи. Продолжение 1914 г. Т. XIII. Ст. 853 – 857.

4. Об охранении минеральных вод // Свод Законов Российской Империи. Т. XIII. Ст. 340 – 351. 

Первая публикация: Тушканов Д.И., Тушканов И.В. Правовое регулирование охраны источников минеральных вод в России на рубе-же XIX – ХХ веков // Актуальные проблемы охраны окружающей среды: материалы международной научно-практической конференции (2017, Волгоград). – Волгограда: Изд-во Волгоградского института управления-филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, 2018. – С. 240-245.